شورای عالی دربار و تغییرات در ساختار سیاسی ایران 1285- 1299ش.

مقدمه

به طور کلی، از پیروزی مشروطه تا انقراض قاجاریه پنج بار شورای عالی دربار تشکیل شد: نخست، پس از صدور فرمان مشروطیت برای تدوین قانون انتخابات مجلس شورای ملی، نظارت بر برگزاری انتخابات مجلس و فراهم‌کردن مقدمات گذار از حکومت سلطنتی خودکامه به سلطنت مشروطه؛ دوم، پس از به توپ بستن مجلس و آغاز دورۀ استبداد صغیر به منظور تبدیل نظام مشروطه به سلطنت مطلقه؛ سوم، پس از فتح تهران برای عزل شاه مستبد، نصب پادشاه جدید، تعیین نایب‌السلطنه و به طور خلاصه بازگردانی مشروطیت یا تبدیل سلطنت مطلقه به سلطنت مشروطه؛ چهارم، پس از اولتیماتوم 1911م/1290ش روسیه به ایران برای انحلال مجلس دوم؛ پنجم، پس از امضای قرارداد 1919م/1298ش کاکس‌وثوق‌الدوله، برای تصویب قرارداد که درحقیقت نتیجه‌ای جز تبدیل دولت مستقل ایران به نظام تحت‌الحمایگی بریتانیا نداشت. پس از این رخدادها پروندۀ شورای عالی دربار بسته شد و در صحنۀ سیاسی ایران، تغییرات ساختاری در قالب کودتای 1299ش رخ داد.

واقعیت این است، ایران در سال‌های پس از مشروطه با بحران‌های بزرگ دست‌وپنجه نرم می‌کرد که در برخی از آنها، موجودیت کشور به مخاطره افتاد؛ اما نکته اینجاست که در همۀ این بحران‌ها مجلس عالی دربار تشکیل نشد. بنابراین مسئله این است: شورای عالی در چه زمان‌هایی و در مواجهه با چه نوع بحران‌هایی تشکیل می‌شد؟ برگزارکنندگان مجلس عالی و ترکیب اعضای آن چه کسانی بودند و آیا ترکیب آن در دوره‌های مختلف تغییر می‌یافت؟ شورا در چه موضوع‌ها و قلمروهایی تصمیم‌گیری می‌کرد؟ ویژگی مشترک این شوراها چه بود؟

با این همه، چه در منابع اصلی تاریخ مشروطه و چه در پژوهش‌های جدید دربارۀ ماهیت، کیفیت، ترکیب اعضا و عملکرد مجلس عالی ابهام‌های فراوانی وجود دارد. داده‌های پراکندۀ خاطره‌نگاران و تاریخ‌نگاران عهد مشروطه نیز هویت این شورا یا مجلس را به‌درستی به تصویر نکشیده است. به علت ابهام‌های فراوانی که دربارۀ کارکرد و ماهیت شورای عالی دربار وجود دارد، این مقاله آنها را ارزیابی خواهد کرد.

به استثنای پژوهش‌های پیشین نگارنده (ملایی‌توانی، 1392: 121تا141)، تاکنون ماهیت و کارکرد شورای عالی دربار به‌صورت تحلیلی بررسی نشده است. در میان شوراهای گوناگون دربار، تنها دربارۀ شورای عالی نخست به‌صورت پراکنده پژوهش‎هایی صورت گرفته است. البته این پژوهش‌ها پیش از آنکه به شورای عالی دربار مربوط باشند به مجلس نخست مشروطه پیوند دارند. پیوستگی نخستین مجلس عالی دربار به مجلس شورای ملی بسیاری از خاطره‌نویسان و پژوهندگان تاریخ مشروطه را به این نتیجه رسانده بود که این دو در امتداد یکدیگرند و حتی یکی هستند. وجود لفظ مشترک «مجلس» در هر دو نهاد، در ایجاد این سوءتفاهم نقش بارزی داشت. برای روشن‌ترشدن موضوع، به برخی پژوهش‌های جدید اشاره می‌کنیم:

ژانت آفاری در پژوهش مفصل خود دربارﮤ مشروطه، از مجلس عالی سخن نگفته است (آفاری، 1379). عبدالحسن نوائی مجلس عالی را یک «مجلس موقت» (نوائی، 1356: 95و97)، حسین آبادیان و مصطفی تقوی آن را جلسۀ مقدماتی برای تشکیل مجلس (آبادیان، 1383: 35؛ تقوی، 1384: 86)، فؤاد پورآرین آن را «پیش زمینه مجلس شورای ملی» (پورآرین، 1385: 41و42) و اسماعیل رضوانی «مجلس بی‌نماینده» خوانده‌اند (رضوانی، 1381: 107).

مهدی مرادی خلج مجلس عالی دربار را با مجلس شورای ملی یکی انگاشته و آن را جلسۀ افتتاﺣﻴﮥ مجلس خوانده است (مرادی خلج، 1389: 141تا143). در این میان، مجید یکتائی در اشاره‌هایی کوتاه، اما درست می‌نویسد: «برای گشایش مجلس موقتی (نخستین مجلس مؤسسان) لازم بود نمایندگان ولایات انتخاب شوند و در تهران شرکت کنند؛ ولی مشروطه‌خواهان بیمناک بودند که با وضعی که ولایات دارد، این کار دچار وقفه گردد». درعوض، با حضور علما و طبقات مختلف و مقامات سیاسی، شورای عالی دربار برای تدوین نظامناﻣﮥ انتخابات و ﺗﻬﻴﮥ مقدمات مجلس شورای ملی در تالار مدرﺳﮥ نظام تشکیل شد (یکتائی، 1356: 46).

علی‌اصغر حقدار در کتاب مجلس اول و نهادهای مشروطه که فرایند و مقدمات تشکیل مجلس شورای ملی را به‌صورت تخصصی واکاوی می‌کند، در قسمتی از پژوهش دو مبحث متفاوت را به‌صورت عجیب با هم درآمیخته و برخی از مسائل و کارکردهای مجلس عالی دربار را به مجلس شورای ملی نسبت داده است. او حتی نمایندگان این مجلس را «نمایندگان منتخب مردم» خوانده است (حقدار، 1383: 24).

حقدار مراسم گشایش مجلس عالی دربار را به‌اشتباه، «مراسم گشایش مجلس شورای ملی» پنداشته است و می‌نویسد: «با پشت سر گذاشتن مراسم افتتاحیه، نمایندگان منتخب مردم تهران در اتاق نظام جمع شده و مشغول تهیۀ نظامنامۀ انتخاباتی و تدوین اولیۀ قانون اساسی شدند. چندین جلسه با فواصل زمانی کوتاه برای اجرای مفاد فرمان مشروطیت و استقرار پارلمان در همان اتاق برگزار شد» (حقدار، 1383: 24و25). او در ادامه می‌نویسد: «بعد از آن افتتاح تشریفاتی، مجلس شورای ملی رسماً کار خود را در روز 14مهرماه1285 با بحث درخصوص قانون اساسی و نظامنامۀ داخلی مجلس شروع نمود» (حقدار، 1383: 80).

گزارش‌هایی دربارۀ شوراهای عالی بعدی در دست است که به طور عمده، ناظر بر ترکیب اعضا و تصمیم‌های آن است. در این گزارش‌ها از ماهیت، کارکرد، شأن تأسیسی و جایگاه حقوقی شورای عالی دربار، در حکم رویّه‌ای سیاسی، سخن نرفته است.

این مقاله بدون آنکه وارد جزئیات رخدادهای تاریخی شود یا بخواهد جنبه‌های گوناگون این رخدادها را گزارش کند، درصدد اثبات این ادعاست که شورای عالی دربار، نشست نخبگانی متعارفی نبود که هر زمان به اقتضای مسائل پیش روی کشور تشکیل شود بلکه مرجعی با کارکرد تأسیسی بود که برای تصمیم‌گیری در امور کلان و بحران‌های بزرگ کشور تشکیل می‌شد. امور و بحران‌هایی مانند تغییر ماهیت و ساختار قدرت سیاسی و عزل و نصب شاه در فاصلۀ سال‌های 1285تا1299ش/1906تا1921م درنتیجه، کارکردی فراتر از مجلس شورای ملی و قوۀ مجریه و حتی نهاد سلطنت داشت که در ادامه، آنها را واکاوی می‌کنیم.

ماهیت شورای عالی دربار، ترکیب اعضا و کارکردهای آن

شورای عالی دربار در اصل مجمعی از نخبگان بود که در هنگام ایجاد تغییرات سیاسی ساختاری شکل می‌گرفت و پس از انجام رسالتش منحل می‌شد. در این شورا مجموعه‌ای از شخصیت‌های سرشناس پایتخت همچون سیاست‌مداران، رهبران مذهبی، بازاریان و بازرگانان بلندپایه حضور داشتند. تشکیل آن نشانۀ گذار از تصمیم‌های فردی و خودکامه به‌سوی استفاده از عقل نخبگانی در مسائل کلان کشور بود و این امر نشان می‌داد مشروطیت تصمیم‌های انفرادی را بسیار پرهزینه کرده است.

هم به علت نوع تحولاتی که در کشور رخ می‌داد و هم به علت نوع تصمیم‌ها و هدف‌هایی که شورای عالی دنبال می‌کرد، ترکیب آن تغییر می‌یافت. اما به طور کلی شاه، وزیران وقت، برخی از شاهزادگان و از دورۀ دوم شورا به این سو نمایندگان دوره‌های پیشین مجلس از اعضای حقوقی شورای عالی بودند. روحانیان برجستۀ پایتخت، بازاریان سرشناس، رؤسای اصناف تهران و سایر شخصیت‌های بانفوذ نیز از اعضای حقیقی آن بودند.

با این همه، خطاست اگر تصور کنیم اعضای حقیقی و حقوقی این شوراها همواره ترکیبی ثابت و یکسان داشت. آنچه مسلم است، رئیس وقت شورا از این جمعیت با نام و نشان و سِمتی که داشتند، به‌صورت رسمی دعوت می‌کرد. رئیس شورا را شاه انتخاب می‌کرد. در مواقعی که شاه معزول یا پناهنده شده بود، مانند دورۀ سوم شورای عالی، یعنی پس از فتح تهران و پناهندگی شاه به سفارت روسیه، فاتحان تهران شورای عالی را تشکیل دادند. در دوره‌هایی که شاه به سن قانونی نرسیده بود، نایب‌السلطنه رئیس شورا را انتخاب می‌کرد؛ مانند دورۀ چهارم شورا که برای انحلال مجلس دوم تشکیل شد.

در برخی منابع، تعداد اعضای اصلی شورا را تا هزار نفر برآورد کرده‌اند؛ اما میانگین آمارهای ارائه شده نشان می‌دهد تعداد آنها بین سیصد تا پانصد نفر، به اقتضای تشکیل هر دورۀ شورا، بوده است. این تعداد شامل علمای برﺟﺴﺘﮥ پایتخت، بازاریان سرشناس، رجال و اعیان تهران ازجمله صدراعظم و نایب‌السلطنه، وزیران و برخی از شاهزادگان و جمعی از شخصیت‌های عالی‌رتبۀ دولتی و غیردولتی همچون بازاریان محترم و رؤسای اصناف و شخصیت‌های صاحب‌نفوذ بود. بیشترِ اعضای آن در مراسم افتتاحیه و جلسه‌های بعدی حضور داشتند (دولت‌آبادی، 1362: 2/83و84؛ ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 3/574؛ کسروی، 1385: 134؛ کاتوزیان تهرانی، 1379: 206؛ روزنامه ایران، 1324: 2).

برخلاف دورۀ نخست شورای عالی که نه انتخاباتی برگزار شده بود و نه نمایندۀ مجلسی وجود داشت، در نشست‌های دورۀ دوم شورا و پس از آن، نمایندگان مجلس در جایگاه اعضای تأثیرگذار شورا به جلسه دعوت می‌شدند؛ البته روشن است، بسیاری از اعضای نخستین دورۀ مجلس شورای عالی دربار، پس از مدتی در حکم نمایندگان پایتخت در مجلس شورای ملی انتخاب شدند.

در برخی از دوره‌ها، برای آنکه ﻧﺘﻴﺠﮥ مطلوبی به دست آید، برگزارکنندگان شورای عالی ترکیب خوانده‌شده‌ها را براساس گرایش‌های سیاسی آنها و به‌صورت مهندسی‌شده و هدفمند انتخاب می‌کردند؛ به تعبیر دقیق‌تر، دست‌چین می­کردند. چنانکه در شورای عالی دوم و چهارم، نمایندگان مجلس به طور کامل گزینش شدند و براساس فراخوان دقیق به جلسه دعوت شدند.

مسائل متعارف سیاسی‌اقتصادی نه موضوع بحث شورای عالی دربار بود و نه در دستور کار آن قرار داشت؛ حتی در بحران‌های بزرگی همچون اولتیماتوم استقلال‌شکن 1911م روسیه به ایران و تهدید به اشغال پایتخت، وقوع جنگ جهانی اول و موضع بی‌طرفی ایران و نیز مسئلۀ انتقال پایتخت به اصفهان، در جریان مهاجرت نمایندگان مجلس سوم، شورای عالی دربار تشکیل نشد. درواقع، شورای عالی دربار تنها به بحران‌ها و مسائل کلان سیاسی توجه می‌کرد که جنبۀ تأسیسی داشتند؛ یعنی نظمی تازه را بنیان می‌گذاشتند و ساختار سیاسی کشور را تغییر می‌دادند.

از مجموعۀ فعالیت‌ها و عملکرد و تصمیم‌های گرفته‌شده در دوره‌های مختلف شورای عالی دربار چنین برمی‌آید که مهم‌ترین دستور کار آن عبارت بود از: تغییر نظام سیاسی از سلطنت خودکامه به مشروطۀ سلطنتی و از مشروطۀ سلطنتی به سلطنت مطلقه و تبدیل نظام سیاسی مستقل به نظام سیاسی وابسته و تحت‌الحمایه؛ البته در کنار این اقدام‌های تأسیسی، مسائل گوناگونِ مرتبط با آنها نیز به تناسب موضوع در دستور کار شورای عالی دربار قرار می‌گرفت. مسائلی همچون تدوین قانون انتخابات، تدوین قانون اساسی، نظارت بر برگزاری انتخابات مجلس، تغییر نام و ماهیت مجلس شورای ملی، تعیین هیئت مدیره، تدوین خط‌مشی مجلس، انتخاب رئیس دولت، پذیرش و تصویب قراردادهای خارجی و مانند آن.

تشکیل نخستین مجلس عالی؛ گذار از خودکامگی به حکومت مشروطه

در دوران مشروطه، نه دانش نظری و نه تجربۀ عملی روشن برای طراحی نظم جدید وجود داشت و نه ساختارها و کارگزاران نظام خودکامۀ موجود به آن تن می‌دادند. از این رو، برای تغییر نظم سیاسی، راهی دشوار در پیش بود. برای تحقق مشروطیت، تشکیل مجلس مؤسسان نخستین گام بود تا با نگارش قانون اساسی بتواند نوع حکومت و قوای حاکم و اختیارات و وظایف هریک را تعیین و طراحی کند و این‌گونه، مقدمات انتقال قدرت از نظم کهن به نظم نو فراهم آید. در دورۀ مشروطه، چون از مجلس مؤسسان هیچ تجربه‌ای وجود نداشت، مجلس عالی یا شورای عالی دربار نقش مجلس مؤسسان را ایفا کرد.

در 26مرداد1285/18آگوست1906 و درست دوازده روز پس از صدور آخرین فرمان مشروطه، به دستور صدراعظم، عمارت بهارستان در حکم محلی برای تشکیل شورای عالی دربار در نظر گرفته شد تا مقدمات تأسیس مجلس شورای ملی فراهم آید (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 3/574)؛ اما روحانیان به علت غصبی‌بودن و نیز قرارداشتن در حاشیۀ شهر این مکان را نپسندیدند (رضوانی، 1381: 107). به تعبیر ناظم‌الاسلام: آقایان معتقد بودند «این مکان در وسط شهر واقع نیست و مجلس باید در وسط شهر باشد که در دسترس عموم مردم باشد». درنتیجه، مدرﺳﮥ نظام، در همسایگی کاخ صاحبقرانیه، به این شورا اختصاص یافت تا «اگر مانعی نرسد طرف عصر بروند حضور شاه برای اظهار تشکر» (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 3/574).

پس از یک روز، یعنی در 27مرداد 1285 / 19 آگوست1906، نخستین جلسۀ مجلس عالی دربار در مدرﺳﮥ نظام برگزار شد. افزون‌بر اعضای شورای دربار دوهزار تن از مشروطه‌خواهان پایتخت در مدرسۀ نظام گرد آمدند. «در این روز آقایان مهاجرین، بقیۀ متحصنین را اطمینان داده از سفارت خارج گردیدند و در جلسۀ مزبور شرکت نمودند» (تهرانی کاتوزیان، 1379: 206).

روشن است این جمعیت تنها در مراسم گشایش مجلس عالی حضور داشتند؛ اما اعضا و ترکیب اصلی شورا حدود پانصد نفر بودند و شامل علمای برﺟﺴﺘﮥ پایتخت، بازاریان سرشناس، رجال و اعیان تهران ازجمله صدراعظم و نایب‌السلطنه، وزیران و برخی از شاهزادگان بودند و به تعبیر روزناﻣﮥ ایران، در مجلس خاص نشسته بودند (روزنامۀ ایران، 1324: 2). اعضای اصلی شورای عالی یا همان «رجال و علما و محترمین تجار و اصناف و طلاب و شاهزادگان» براساس دعوت پیشین صدراعظم انتخاب شده بودند (تهرانی کاتوزیان، 1379: 206).

نشست افتتاحیه شورای عالی با سخنان مشیرالدوله، صدراعظم وقت، آغاز شد. او فلسفۀ برپایی مجلس عالی را تحقق ارادۀ شاه برای بازکردن درهای نیک‌بختی به روی ملت ایران و ایجاد اصلاحات مفید و تحکیم مبانی دولت و ملت دانست تا بتواند خواسته شاه را در صدور فرمان مجلس به اجرا نهد. او در پایان از خداوند خواست تا «سایه بلندپایه اعلیحضرت قدس شاهنشاهی را بر قاطبه اهالی ایران مستدام و به فرزندان صدیق وطن مقدس توفیق کرامات فرماید که متفقاً با اولیای دولت در افتتاح ابواب نیک‌بختی به روی ایرانیان بکوشند و این دولت و ملت قدیمه پنج‌هزارساله ایران را به اوج سعادت برسانند» (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 3/575).

پس از او ملک‌المتکلمین خطابه علما را خواند. او برخلاف مشیرالدوله هدف از تشکیل مجلس عالی دربار را تحقق ارادۀ ملت خواند و گفت با صدور فرمان مشروطه اتحادی محکم بین نمایندگان دولت و ملت پدید آمده است و دولت باید حقوق شخصی و ملی ملت را تصدیق کند تا ملت نیز بتواند حقوق سلطنت را محفوظ دارد (روزنامه ایران، 1324: 3)؛ سپس عضدالملک، رئیس مجلس عالی، یک طاق کشمیری به ملک‌المتکلمین خلعت داد و از سوی شاه به مردم ابراز محبت کرد. مردم هم پس از صرف شربت و شیرینی پراکنده شدند تا مجلس عالی فعالیت خود را در محیطی آرام از سر گیرد.

به نظر می‌رسد علت انتصاب عضدالملک به ریاست این مجلس از این واقعیت ریشه می‌گرفت که او در اصل چهرﮤ مستقل و مطمئنِ دو سوی این منازعه، یعنی شاه و ملت، بود. این موضوع از منش و شخصیت و جایگاه او جدا بود که در حکم «ریش سفید» و «رئیس ایل قاجاریه» مطابق سنت قبیله‌ای بر دیگران برتری داشت. پیش از تشکیل مجلس عالی، شاه به عضدالملک اختیار تام داد و او را مأمور کرد به قم برود و علمای مهاجر را از محتوای فرمان مشروطیت آگاه کند و سپس با احترام به تهران بازگرداند (صفائی، 1347: 2/469و470).

پس از پراکنده‌شدن مردم، شورا وارد دستور کار شد. مجلس عالی بی‌درنگ به هیئتی دوازده‌نفره مأموریت داد قانون انتخابات را بنویسند. روز بعد اعضای مجلس عالی با شاه دیدار و گفت‌وگو کردند و دوام و بقای سلطنت او را آرزو کردند (تهرانی کاتوزیان، 1379: 207و208).

شورای عالی پس از تشکیل هیئت دوازه‌نفره و دیدار با شاه و انجام تشریفات قانونی، مصصم شد در مسیر تحقق هدف اصلی خود گام بردارد. هدف از تشکیل مجلس عالی دربار تدوین نظامناﻣﮥ انتخابات، فراهم‌آوردن مقدمات ﺗﺄسیس مجلس شورای ملی با برگزاری انتخابات مجلس، نظارت بر مجلس و ساماندهی سایر اموری بود که به استقرار مشروطیت و پی‌ریزی نهادهای آن می‌انجامید (کسروی، 1385: 134). به همین منظور، هیئت دوازده‌نفره گزارش کار خود را در شورای عالی مطرح می‌کرد تا هم از پیشرفت نگارش قانون انتخابات مطلع شوند و هم موضوعات پیشنهادی را تصویب کنند.

نظر به اهمیت مجلس عالی دربار و کارکردهای آن بود که در اسناد وزارت خارجه انگلیس و همچنین در پژوهش آبراهامیان از این شورا با نام مجلس ﻣﺆسسان یاد شده است (کتاب آبی، 1363: 15؛ آبراهامیان، 1380: 110)؛ همچنین ناظم‌الاسلام و روزناﻣﮥ ایران آن را «ارباب حل و عقد» خوانده‌اند (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 3/578؛ روزنامه ایران، 1325: 1) که در قیاس تاریخی با تعیین جانشین پیامبر اسلام(ص) و تعیین شیوﮤ حکمرانیِ پس از ایشان در سقیفه (قادری، 1380: 14) تعبیری دقیق و هوشمندانه است.

براساس گزارش‌های روزاﻧﮥ ناظم‌الاسلام، این مجلس تا زمان تشکیل مجلس شورای ملی فعالیت می‌کرد و در اوضاع کشور و حتی در انتصاب مقام‌های برخی از وزارتخانه‌ها، مانند جلوگیری از انتصاب شعاع‌السلطنه به وزارت تجارت، دخالت می‌کرد (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 3/579و580).

مجلس عالی هر هفته دو روز در مدرﺳﮥ نظام تشکیل جلسه می‌داد و خلاﺻﮥ مذاکره‌ها و تصمیم‌های آن را در ملاءعام برای اعضا می‌خواندند. حاضران گوش می‌سپردند و هریک آزادنه دیدگاه‌های خود را مطرح می‌کردند. به تعبیر دولت‌آبادی: «یک مجلس آزاد ملی» بود (دولت‌آبادی، 1362: 2/88) و به باور این جانب، این شورا نخستین تجربۀ تشکیل مجمعی دموکراتیک در تاریخ ایران بود.

این‌گونه شورای عالی دربار موفق شد نظام سیاسی ایران را از سلطنت خودکامه به‌سوی نظام مشروطه سوق دهد و قانون انتخابات را بنویسد و برپایۀ آن انتخابات مجلس شورای ملی را برگزار کند و در یک کلام، مشروطه را برپا کند.

مجلس عالی دوم: روی‌گردانی از مشروطه و بازگردانی استبداد

مفهوم و عملکردی که تشکیل نخستین شورای عالی دربار وارد ادبیات سیاسی مشروطه کرد و از آن پس چونان رویه‌ای درخور اعتماد، برای ایجاد دگرگونی‌های ساختاری پذیرفته شد. به همین علت، در پی بمب‌اندازی به کالسکۀ محمدعلی‌شاه و تشدید تنش بین مشروطه‌خواهان و درباریان و شکست تمام میانجیگری‌های کمیسیون مصالحه، مجلس تهدید کرد اگر شاه به نظام مشروطه و قانون اساسی احترام نگذارد، با تشکیل مجلس عالی، شاه را عزل خواهد کرد. شاه که به عمق این تهدید پی برده بود، به طور موقت عقب نشست؛. اما به‌سرعت، با محاصرۀ مدرﺳﮥ سپهسالار و سپس به توپ بستن مجلس، خود را از شرّ تشکیل شورای عالی دربار و تن‌دادن به خواسته‌های مشروطه‌خواهان رهانید (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 4/199). در هر صورت، این نخستین بار پس از تشکیل یکمین شواری عالی دربار بود که دوباره از آن سخن به میان آمد. نوع این تهدید که بعدها نیز تکرار شد، نشان‌دهندﮤ آن است که مشروطه‌خواهان برای این شورا شأن تأسیسی قائل بودند تا شاید موفق شوند نظام سیاسی یا حتی شاه را تغییر دهند.

آنها توفیق نیافتند تهدید خود را در تشکیل مجلس عالی عملی کنند؛ اما برعکس، این محمدعلی شاهِ استبدادگر بود که پس از به توپ بستن مجلس، شورای عالی دربار را تشکیل داد تا به مدد آن مشروطیت را براندازد و «مجلس شورای مملکتی» را جانشین مجلس شورای ملی کند.

او به پشتوانۀ اطرافیانش و نیز سفارت روسیه، در راه تحقق این اندیشه، مشروطه را ملامت کرد و با پشتیبانی مشروعه‌خواهان از حرمت دینی مشروطه سخن گفت. اما برای آنکه فشارهای جهانی و نیز مطالبات مشروطه‌خواهان را بدون پاسخ نگذارد، وانمود می‌کرد مشروطیت را برنیانداخته و تنها مجلس «ناصالح» را منحل کرده است. به همین علت وعده داد به‌زودی و با تأسیس مجلسی تازه مشروطیت را باز می‌گرداند. 23آبان1287/14نوامبر1908 یکی از تاریخ‌هایی بود که او وعده داده بود. اما در 16آبان1287/7نوامبر1908، پیش از فرارسیدن آخرین تاریخ وعده‌داده‌شده برای بازگشت مشروطه، شورای عالی دربار را در باغ شاه تشکیل داد تا خود را از زیر بار وعده‌های دروغین بازگردانی مشروطه برهاند. شعار اصلی این شورا این بود: «ما مشروطه نمی‌خواهیم، سلطان عادل می‌خواهیم». آنها «عریضه کرده بودند و جمعی هم مهر کرده بودند که ما مشروطه نمی‌خواهیم» (تفرشی حسینی، 1351: 158). این شعار آشکارا نشان‌دهندﮤ بازگشت به تفکر سنتی پادشاه عادل به‌جای تفکر برابرخواهی جدید بود.

در این شورا که خود شاه و نزدیک به سیصد تن از شخصیت‌های سیاسی، وزیران پیشین، بخشی از نمایندگان هوادار شاه در مجلس، درباریان، بازرگانان و روحانیان حضور داشتند، بحث‌های فراوانی مطرح شد. نمایندۀ تجار خطاب به شاه گفت: «اسم مشروطه را هم نمی‌خواهیم، به‌کلی متروک بفرمایید که ابداً این اسم در کار نباشد که مخالف قانون اسلام است... نه مشروطه می‌خواهیم و نه مجلس». علمای مشروعه‌خواه حتی گام فراتر نهادند. «دو روز بعد معلوم شد که در روز شرفیابی، آقایان عریضه در حرمت مشروطیت نوشته... و دستخط نسخ مشروطیت را گرفته‌اند» (شریف کاشانی، 1362: 237).

این‌گونه در پایان این جلسه، شیخ‌فضل‌الله و همفکرانش قطعنامه‌ای موسوم به «بیانیه باغشاه» را در ناسازگاری مشروطه با شریعت انتشار دادند. این افراد با مهر و امضا طومار بزرگی خطاب به شاه، مبنی‌بر چشم‌پوشیدن از مشروطه، تهیه کردند تا بازگشت مشروطه را به فراموشی سپارد و مردم مسلمان را از این «بلیۀ عظیم» برهاند؛ زیرا آنها نتیجۀ تأسیس مجلس شورای ملی را «جز هدم دین و هرج‌ومرج و هدر دماء محترمه و هتک نوامیس اسلامیه» نمی‌دانستند (شریف کاشانی، 1362: 239).

افزون بر این، نوری برای تأکید بیشتر از علمای شهرهای دیگر خواست با نامه‌ها و عریضه‌ها و تلگراف‌های خود که به امضای روحانیان و طبقات مختلف مردم ولایت‌ها رسیده است از شاه بخواهند «مشروطه امتحان خود را در این مملکت داد. صلاح دولت و ملت نیست و همین امنیت حالیه چه ضرر دارد که محتاج به آن قوانین مزید عیب بوده باشیم» (ظهیرالدوله، 1351: 401). به دنبال آن، تلگراف‌های فراوانی از هر سو در مباینت اسلام و مشروطه وصول شد. شاه در اجرای آخرین پردۀ سناریوی ازپیش‌تعیین شدﮤ خود، در دیدار با سفیران روس و انگلیس گفت: «قسمت خیلی بزرگ و بانفوذی از مردم هستند که دولت مشروطه را مخالف با اسلام می‌دانند و وزیران به هیچ وجه دستی در تشکیل این تظاهرات باغشاه نداشته‌اند؛ هرچند شک نیست که طبقه علما در این امر اعمال نفوذی کرده‌اند. او [شاه] شخصاً موافق با وجود پارلمان است» (معاصر، 1353: 2/985و986).

یک روز پس از نشست باغشاه، یعنی در 17آبان/8نوامبر، نشست دوم شورای عالی در خاﻧﮥ صدراعظم، احمدخان مشیرالسلطنه، دایر شد تا دربارﮤ تشکیل مجلسی از وکلای جدید تصمیم‌گیری شود. در این نشست ﻫﻣﮥ حاضران«یکی‌یکی حرف زدند. اتفاق آراء در این بود که با حالت اهالی ایران و تجربۀ دوساله، این وضعِ مجلس هیچ مناسب نیست و صلاح دولت و ملت ما نیست، نباید داد. همگی نوشته مهر و امضا کردند مجلس طول کشید... هیچ‌کس تصدیق نکرد که مجلس خوب است، مگر شورا از مردمان عاقل و نوکرهای مجرب (که) البته پسندیده است» (عزالدوله سالور، 1374: 81و82).

به این ترتیب، حاضران با احیای مجلس در شکل سابق مخالفت کردند؛ اما از تشکیل مجلسی محدود مرکب از «نوکران مجرب» دفاع کردند. مجلسی که در دورﮤ ناصرالدین‌شاه نیز نظیر آن تشکیل شده بود. چنانکه عین‌السلطنه گزارش داده است در نشست‌های بعدی شورای عالی دربار همین نتیجه به دست آمد (عین‌السلطنه سالور، 1377: 2205 و 2210 و 2215و2216 و 2225). این مجلس بعدها «مجلس شورای عالی مملکتی» خوانده شد که شاه آن را پارلمان «مفید و موثر» شمرد «تا در آن 50 نفر از اعیان و اشراف و رجال دولت و تجار حاضر شده بعضی مذاکرات مقتضیه بدارند» (شریف کاشانی، 1362: 1/240).

شاه به استناد مصوبات شورای عالی دربار سرانجام در 28آبان/19نوامبر، با صدور فرمانی، ضمن اعلام حرمت مشروطه و مباینت آن با شرع اسلام، از بازگشایی مجلس انصراف داد (ناظم‌الاسلام کرمانی، 1376: 4/241تا243). به این ترتیب، دستاورد این شورا تبدیل نظام مشروطه به سلطنت مطلقه بود.

در پی نشست‌های شورای عالی دربار، شاه به پانزده تن از اعضای شورا که بعدها به عضویت همین مجلس شورای مملکتی درآمدند، مأموریت داد تا اساسناﻣﮥ مجلس شورای عالی مملکتی را تدوین کنند و به صحه همایونی برسانند. این هیئت نظامناﻣﮥ مزبور را در 21 ماده تدوین کرد (ملک‌زاده، 1371: 5/1033؛ شریف کاشانی، 1362: 1/240). میرزا احمدخان مشیرالسلطنه، صدراعظم وقت و کارگردان اصلی شورای عالی دربار در باغ شاه، مأمور شد مقدمات تشکیل این مجلس را فراهم آورد (صفائی، 1347: 2/339و340) که پس از مدتی در 3 ذیقعده 1326/6آذر1287/28نوامبر1908 در عمارت خورشید و با حضور محمدعلی‌شاه و صدراعظم گشایش یافت و روز بعد، مجلس شورای عالی مملکتی به ریاست عزالدولۀ سالور فعالیت خود را به طور رسمی از سرگرفت.

این اقدام نشان می‌دهد گردانندگان شورای عالی دربار برای این شورا شأن و جایگاه تأسیسی قائل بودند و قصد داشتند نظام مشروطه را به نظام سلطنتی مطلقه برگرداند؛ بنابراین به همان شیوه قرار شد، کمیسیونی مرکب از اعضای شورا قانون انتخابات را تدوین کند. شاه برای مشروعیت و اعتباردادن به این شورا خود چند بار در نشست‌های آن شرکت کرد تا مقدمات گذار از مشروطه سلطنتی به سلطنت مطلقه را فراهم کند.

سومین مجلس عالی دربار، بازگردانی مشروطیت (مشروطه دوم)

پس از فتح تهران، در 24تیر1288/15جولای1909 به همت فاتحان تهران، مجلس عالی دربار با حضور حدود پانصد تن از نمایندگان نخستین مجلس شورای ملّی، سران مشروطه، سرداران ملّی، وزیران، شاهزادگان، اعیان و بازرگانان سرشناس، مجتهدان اعظم و رجال سیاسی در بهارستان تشکیل شد. براون این مجلس را با نام «اجلاس فوق‌العاده مجلس ملی متشکل از رهبران، ملیّون، مجتهدان اعظم و رجال و بسیاری از اعضای مجلس سابق» خوانده است (براون، 1376: 305). او با تعبیرهایی همچون «شورای ملی» یا «کمیتة اضطراری» از آن یاد کرده است (براون، 1376: 307).

این شورا، به طور رسمی محمدعلی‌شاه را از سلطنت عزل کرد و فرزندش احمدشاه را به جانشینی او انتخاب کرد و عضدالملک کهن‌سال را به نیابت او برگزید؛ سپس استقرار مشروطۀ دوم را اعلام کرد. چون تصمیم‌گیری در مجلسی پانصد نفری دشوار بود، مجلس عالی دربار همۀ اختیارات خود را به هیتت‌مدیرۀ موقتی واگذار کرد که از میان اعضای شورای عالی انتخاب شده بودند. درواقع، هیئت‌مدیره نقش دولت انتقالی را ایفا می‌کرد. هیئت‌مدیره با تأسیس خزانه، امور مالی را ساماندهی کرد تا نیازهای فوری دولت را تأمین کند. با تشکیل کمیسیون اعانه، برای خانوادۀ شهدای جنگ مقرّری تعیین کرد و جواهرات سلطنتی را که محمدعلی‌میرزا با خود به سفارت روسیه برده بود، پس گرفت؛ همچنین همۀ زندانیان سیاسی را عفو کرد و انتخابات مجلس را آغاز کرد و سپهدار را مأمور تشکیل دولت کرد. درنهایت هیئت‌مدیره، مجلسی انتقالی موسوم به «کمیسیون عالی» مرکب از پیشروان ملت و اعضای شاخص شورای عالی تشکیل داد و خود را منحل کرد (هدایت، گزارش ایران، 1363: 238و239؛ تقی‌زاده، 1337: 17)

کمیسیون عالی 56 عضو داشت و هفته‌ای سه شب در عمارت بهارستان تشکیل جلسه می‌داد و موظف بود تا تشکیل مجلس شورای ملی بر امور دولت نظارت کند. در نخستین جلسه، مستشارالدوله به ریاست کمیسیون انتخاب شد. تدوین برناﻣﮥ کاری مجلس دوم یکی از اقدامات مهم کمیسیون عالی بود (مستشارالدوله، 1361: 1/71). شورای عالی همچنین به انتخاب کابینه مبادرت ورزید و سپهدار را وزیر جنگ، سرداراسعد را وزیر داخله، حسین‌قلی‌خان نواب را وزیر خارجه، مشیرالدوله را وزیر عدلیه و حکیم‌الملک را وزیر معارف کرد (براون، 1376: 310).

ارزیابی کارناﻣﮥ این شورا نشان می‌دهد از شأن تأسیسی برخوردار بود و کارکردی مشابه شورای عالی نخست داشت. چنانکه سلطنت مطلقه را دوباره به مشروطه بازگرداند، شاه خودکامه را عزل و شاه نوجوان را به‌جای او گماشت، هیئت‌مدیره و کمیسیون عالی را شکل داد. افزون‌بر تغییرات ساختاری، وارد کارزار اجرایی شد و وزیران و اعضای کابینه را تعیین کرد و حتی فراتر از آن، وارد عرصۀ قان‌ونگذاری شد؛ چنانکه تا تشکیل مجلس دوم در حکم جانشین مجلس شورای ملی، قوانین ضروری را تصویب کرد، برای مجازات مخالفان مشروطه و همدستان محمدعلی‌شاه در دورۀ استبداد صغیر دادگاه ویژه‌ای تشکیل داد و همچون مجلس عالی نخست، قانون انتخابات جدیدی تصویب کرد تا مبنای انتخابات مجلس دوم شود.

شورای عالی چهارم؛ انحلال مجلس دوم و دیکتاتوری ناصرالملک

مجلس عالی چهارم در واپسین روزهای فعالیت مجلس دوم تشکیل شد. منشاء تشکیل آن به تنش در روابط ایران و روسیه، در اثر اقدامات مورگان شوستر (shuster morgan william)، باز می‌گشت که به اولتیماتوم استقلال‌شکن روسیه به ایران منجر شد. دولت روسیه از عمد، تاریخ مهلت داده‌شده را به‌گونه‌ای تنظیم کرد که با پایان فعالیت‌های مجلس همراه شود (مستوفی، 1371: 2/361).

مجلس دوم در آخرین روزهای قانونی فعالیت، به استناد موافقت انجمن‌های ایالتی و ولایتی تبریز و مشهد و... و با عنایت به اوضاع خطیر کشور، تصمیم گرفت دورۀ فعالیت خود را تمدید کند. اعتدالیون با اداﻣﮥ کار مجلس مخالف بودند و دموکرات‌ها موافق بودند. دموکرات‌ها بر این باور بودند که باید فوری اعلان انتخابات صادر شود. هر جا انتخابات برگزار شد، منتخبان ملت اگر همان نمایندگان پیشین‌اند به فعالیت خود ادامه دهند و اگر نمایندگان جدیدند جایگزین شوند تا در کار مجلس وقفه‌ای پدید نیاید. مجلس این استدلال را پذیرفت و به بقای خود تا ورود نصف به علاوه یک نمایندگان جدید رأی داد (تهرانی کاتوزیان، 1379: 813و814).

با تصویب مجلس و تأیید دولت و نایب‌السلطنه، مجلس دوم به فعالیت خود ادامه داد؛ اما اولتیماتوم 1911م روسیه به ایران و مخالفت شدید بیشترِ دموکرات‌های مجلس با پذیرش آن، اختلال در این فرایند و به هم خوردن معادلات سیاسی داخلی و خارجی را موجب شد. هرچه لحن و تهدید روسیه شدیدتر می‌شد، بر عزم و ارادۀ مجلس به ایستادگی در برابر آن افزوده می‌شد. روند رخدادها در مسیری پیش رفت که امکان نداشت در حضور این مجلس، اولتیماتوم پذیرفته شود. کار به جایی رسید که در اثر واکنش سرسختانۀ مجلس، هم دولت و هم نایب‌السلطنه بی‌اعتبار شدند و حتی هوادار روس نشان داده شدند و در فضای عمومی نوعی بی‌اعتمادی به دولت و نایب‌السلطنه حکم‌فرما شد.

درنتیجه، نایب‌السلطنه و دولت مجلس را برای پذیرش اولتیماتوم زیر فشار گذاشتند. تمام تدابیر آنها برای کم‌کردن تعداد نمایندگان حاضر در ﺟﻠﺴﮥ مجلس ناکام ماند؛ اما درنهایت، مجلس در واپسین ساعت‌های حیات خود، به انتخاب کمیسیونی پنج نفره از جناح‌های مختلف پارلمان برای تصمیم‌گیری دربارۀ اولتیماتوم رأی داد. کمیسیون مزبور که به نحو مشکوکی تشکیل شد (دهخوارقانی، 1356: 106تا109)، به‌همراه نمایندگان دولت و نایب‌السلطنه، در نیمه‌های شب و درست لحظاتی پیش از اتمام وقت اولتیماتوم آن را پذیرفت؛ بنابراین دولت و نایب‌السلطنه که به‌شدت از مجلس کینه در دل داشتند و ادامۀ فعالیت آن را برای حکومت خود زیان‌بار می‌دانستند، به انحلال مجلس تصمیم گرفتند.

 انحلال مجلس چندان آسان نبود؛ زیرا در قانون اساسی برای انحلال آسان مجلس و وتوی مصوبات آن هیچ اصلی پیش‌بینی نشده بود. اصل 48 قانون اساسی از انحلال مجلس سخن گفته بود؛ اما این تصمیم باید به تصویب مجلس سنا می‌رسید که تا آن زمان تشکیل نشده بود. از همین رو، دولت و نایب‌السلطنه به راه‌حل متداول پس از مشروطه، یعنی تشکیل مجلس عالی دربار، روی آوردند.

تا این زمان مجلس عالی بیشتر در غیاب یا فترت مجلس تشکیل می‌شد و این نخستین بار بود که شورای عالی دربار باید با حضور مجلس شورای ملی تشکیل می‌شد. راه‌حل دولت این بود که نمایندگان مجلس نیز به این نشست دعوت شوند؛ اما نه تمام نمایندگان و فقط نمایندگانی که خواهان پذیرش اولتیماتوم بودند؛ بنابراین از دموکرات‌های مخالف اولتیماتوم هیچ‌یک به شورای عالی دربار دعوت نشدند (دهخوارقانی، 1356: 111و112).

به دستور نایب‌السلطنه، این شورا در روز 2محرم1300/1دی1290/23دسامبر1911 در دربار برپا شد و در آن جمعیتی حدود 200 تن شامل نایب‌السلطنه و هیئت وزیران و جمعی از مقامات دولتی، نمایندگان هوادار پذیرش اولتیماتوم، روحانیان، بازاریان و شاهزادگان حضور داشتند. پس از پاره‌ای مذاکرات، نایب‌السلطنه وارد مجلس شد و گفت از روز ورودش به تهران تا امروز آنچه به عقلش رسیده گفته و اکنون به این نتیجه رسیده است که «به این ترتیب که ما پیش می‌رویم برای ما خطرناک است و مضر است و ما را دچار محذورات خواهد نمود. بیایید یک نقشه برای آینده خود بریزیم و جلوگیری از مخاطرات مملکت بنماییم» (دولت‌آبادی، 1390: 561).

سپس وثوق‌الدوله در سخنرانی مفصلی اوضاع کشور را بررسی کرد و از کارشکنی دموکرات‌ها شِکوه کرد. او سرانجام در طوماری که به امضای اعضای کابینه رسیده بود خواهان انحلال مجلس شد و اظهار کرد چون قانون اساسی دربارۀ تمدید مدت قانونی مجلس سخن نگفته است، تصمیم نمایندگان برای اداﻣﮥ نمایندگی خود، پس از سپری‌شدن مدت قانونی فعالیت مجلس، امری غیرقانونی است. به همین علت، پیشنهاد انحلال مجلس را به نایب‌السلطنه داد (دولت‌آبادی، 1390: 561و562). پس از بحث و گفت‌وگو، درنهایت شورای عالی دربار متنی را که با هدف انحلال مجلس تهیه شده و به امضای وزرا رسیده بود به تأیید ناصرالملک رساند. به دستور نایب‌السطنه، یپرم باید این امر را به انجام می‌رساند (نوائی، 1356: 288).

فردای آن روز «یفرم، رئیس نظمیه، چند نفر با عده‌ای ژاندارم به مجلس فرستاد و دستور داد ادارات مجلس را متصرف شوند و وکلا را به مجلس راه ندهند. اعتدالیون که از موضوع اطلاع داشتند، نیامدند؛ ولی دموکرات‌ها آمدند. به آنها و چند نفر که عمل دولت را خلاف قانون اعلام داشتند، بی‌احترامی کردند و از جلو مجلس راندند» (ملک‌زاده، 1373: 7/1474). به این ترتیب، درب مجلس را بست. اقدام نمایندگان مجلس در تجمع پیرامون مجلس و حرکت آنها به‌سوی بازار و تهییج مردم و نیز تشکیل نشست‌های پنهانی به‌منظور فعال نگه‌داشتن مجلس به جایی نرسید. دولت با اعلان حکومت نظامی و بستن دفترها و مراکز فعالیت حزب دموکرات، نمایندگان مخالف اولتیماتوم اعم از اعتدالی و دموکرات را دستگیر کرد و سپس آنها را بازداشت و تبعید کرد و رونامه‌ها و محافل آنها را بست (ملک‌زاده، 1373: 7/1475). این‌گونه، به تعبیر کسروی، دستگاه مشروطه برچیده شد (کسروی، 1385: 482).

بنابراین شورای عالی دربار این بار نیز با هدفی تأسیسی شکل گرفت که کارکرد آن تبدیل نظام مشروطه به استبداد روشنفکرانه بود و درنهایت، به تعطیلی نهادهای مشروطه و بازداشت سخن‌گویان آن و استقرار دیکتاتوری ناصرالملک انجامید. در این دوره، ناصرالملک و محمدولی‌خان تنکابنی و همدستانشان که از حرکت و جریان فکری تندروی مشروطه به هراس افتاده بودند، قصد کردند مشروطیت را به‌صورت قانونی به‌سوی دموکراسی اشرافی سوق دهند. به‌تعبیر حسن مدیرحلاج: «سعی داشتند عاقلانه مولود جدید یعنی مشروطه را به‌نفع طبقات بالا در قید قانونی درآورده و دموکراسی را عقیم بگذارند» (مدیرحلاج، 1312: 69).

 آنها به همین منظور نظامنامه‌ای تهیه کردند که در نشست عالی دربار قرائت شد و اعضای شورا به‌شدت با آن مخالفت کردند. افزون بر این، از تبریز و اصفهان و ولایت‌های دیگر تلگراف‌های شدید و مخالفت‌آمیزی صادر شد تا ناصرالملک را از اداﻣﮥ این مسیر بازدارد (مدیرحلاج، 1312: 70و71).

شورای عالی پنجم و قرارداد 1919

با امضای قرارداد 1919م، دولت ایران از یک سو زیر فشار مخالفان قرار گرفت و از دیگر سو، بریتانیا به دولت ایران اصرار می‌کرد قرارداد را بپذیرد. در همان حال، اوضاع کشور به علت نبود ارتشی مجهز، ضعف بنیۀ مالی، افزایش گردنکشی یاغیان محلی و سرانجام تهدید کمونیست‌های انقلابی رو به وخامت نهاد. در چنین فضایی، بریتانیا برای چیرگی بیشتر بر امور ایران پی‌درپی از قطع کمک­های مالی‌اش به لشکر قزاق سخن می‌گفت. این مسائل چنان بحران بزرگی پدید آورد که زمینه‌ساز سقوط سه کابینه در مدت هشت‌ماه شد. با اوج‌گیری قیام‌های ضد انگلیسی خیابانی و میرزاکوچک‌خان و تشکیل کمیته مجازات برای ترور هواداران بریتانیا، تشنج و بی‌ثباتی گسترۀ بیشتری یافت. (مستوفی، 1371: 3/125و126).

در چنین وضعیتی، وثوق‌الدوله هم به علت ناتوانی در اجرای قرارداد و هم به علت گسترش نارضایتی و تنفر عمومی و خدشه‌دارشدن حیثیت سیاسی‌اش ناگزیر شد استعفا دهد و به اروپا عزیمت کند (4تیرماه1299). به دنبال آن، سرپرسی کاکس (Sir Percy Cox) نیز معزول شد و به لندن فراخوانده شد. کرزن با اعزام هرمن نورمان (Herman Norman)، وزیر مختار جدید، نشان داد که دیگر با رشوه، تبلیغات، خشونت و سرکوب نمی‌توان به مقصود رسید و باید راهِ دیگری در پیش گرفت. این راه گزینه‌ای جز تشکیل مجلس نبود که باید قراردادهای خارجی را به تصویب می‌رساند تا اعتبار قانونی پیدا کنند. در چنین وضعیتی، مشیرالدوله با این شرط‌ها قدرت را در دست گرفت: تا گشایش مجلس شورای ملی، قرارداد 1919م را با انگلستان مسکوت گذارد؛ از هرگونه اقدام انگلیسی‌ها دربارۀ این قرارداد جلوگیری کند؛ با متجاسران شمال درگیر شود؛ مجلس شورای ملی را دایر کند؛ کشور را براساس مشروطه بگرداند (دولت‌آبادی، 1362: 4/147).

انگلیس می‌کوشید ایران وام دومیلیون لیره‌ای بریتانیا را به‌جای کمک‌های ماهانه به مصرف برساند؛ اما پیرنیا این خواسته را به‌مثابه پذیرش و اجرای بخش مالی قرارداد شمرد و تا تصویب مجلس حاضر به استفاده از آن نبود. او نه حاضر شد بر مبنای قرارداد حرکت کند و نه به اخراج افسران روسی بریگاد تن داد.

پیرنیا در عرصۀ سیاست خارجی نیز با اعزام مشاورالممالک انصاری به مسکو، ضمن بازگشایی سفارت ایران در روسیه، به پیام‌های مسکو دربارﮤ لغو امتیازهای دورﮤ تزاری پاسخ داد و با به رسمیت شناختن شوروی، مقدمات قرارداد مودت 1921م/1299ش را بین دو کشور فراهم آورد. در همان حال، توصیه نورمان دربارﮤ ابقای صارم‌الدوله و نصرت‌الدوله را نپذیرفت و انتخابات مجلس را برای تصویب قرارداد آغاز کرد؛ اما از نگاه کرزن (Curzon) روند کار رضایت‌بخش نبود. کرزن تهدید کرد اگر تا چهار ماه انتخابات پایان نیابد و قرارداد به تصویب نرسد، از دولتی مرتجع پشتیبانی خواهد کرد تا قرارداد را به‌زور به تصویب برساند (روحانی، 1367: 111).

اقدامات پیرنیا باعث شد نورمان شاه را برای عزل استاروسلسکی (Staroselski)، آخرین فرمانده روسی بریگاد قزاق، زیر فشار گذارد و تهدید کند در غیر این صورت تمام کمک‌های مالی انگلیس قطع می‌شود و نیروهای این کشور ایران را ترک می‌کنند و این کشور را در برابر بلشویک‌ها بی‌دفاع می‌گذارند. این تهدید در شاه اثر نهاد و خواستار استعفای پیرنیا شد. به این ترتیب، پیرنیا که حاضر نشده بود پیش از روشن‌شدن تکلیف قرارداد 1919 در مجلس، زمام امور نیروی نظامی ایران را تسلیم انگلیس کند، دومین نخست‌وزیری بود که در وضعیت متلاطم پس از قرارداد از قدرت کناره گرفت. درواقع، شکست قوای دولتی در گیلان و پافشاری انگلیس در غزل استاروسلسکی موجب استعفای پیرنیا شد (شیخ‌الاسلامی، 1375: 2/196و197).

در این وضعیت بحرانی، هیچ‌یک از رجال به تشکیل کابینه حاضر نبود تا آنکه شاه با اصرار، سپهدار را به این کار وادار کرد. سپهدار امیدوار بود با پیشرفت مذاکرات ایران و شوروی، ارتش سرخ ایران را تخلیه کند و از حمایت شورشیان دست بکشد و انگلیس هزﻳﻨﮥ تجدید سازمان قزاق‌ها را بپذیرد؛ اما چون این امر مستلزم پذیرش قرارداد بود، انگلیس زیر بار نرفت. درنتیجه، موضوع تخلیه اتباع انگلیس از ایران و انتقال آنها به بغداد مطرح شد. انگلیس اعلام کرد به علت سنگینی هزینه‌های نگهداری نظامیان و نیز فشار افکار عمومی ناگزیر به تخلیه فوری ایران است. در پی آن، خطر بی‌دفاع‌ماندن ایران در برابر حملۀ بلشویک‌ها، شایعۀ برچیدن شعبه‌های بانک شاهی و ضرورت تبدیل فوری سپرده‌های مردمی، شایعۀ خروج اتباع انگلیسی و تعطیلی سفارتخانه‌های خارجی در ایران و حتی بحث انتقال پایتخت به شیراز یا اصفهان مردم را به‌شدت مضطرب کرد و جو روانی هراس‌انگیزی بر کشور حاکم کرد (مکی، 1358: 1/141).

هرچه تعجیل دولت در برگزاری انتخابات افزایش می‌یافت، به همان نسبت بر مخالفت علیه انتخابات فرمایشی افزوده می‌شد (دولت‌آبادی، 1362: 4/183). این‌گونه بریتانیا که دیگر قادر نبود به انتظار مجلس بنشیند، در یادداشتی فوری از دولت ایران خواست اختیار مالیه و قشون ایران را به طور رسمی در اختیار انگلیس قرار دهد. هدف این بود که در غیاب مجلس، مجلس عالی دربار تشکیل شود و پس از بررسی یادداشت انگلیس، با رﺃی مجلس مزبور، پاسخ یادداشت انگلیس داده شود (دولت‌آبادی، 1362: 4/186).

به امر شاه، در 17آذر1299/8دسامبر1920 شورای عالی دربار با شرکت شاه، هیئت دولت، نمایندگان پیشین مجلس، روحانیان و تجار سرشناس تشکیل شد. ابتدا شهاب‌الدوله نطق شاه را خواند. در نطق شاه ضرورت و علت تشکیل شورای عالی چنین ذکر شده بود: رویدادهای جهانی بار دیگر کشور ما را با بحران‌ها و مخاطره‌های بزرگی مواجه کرده است و چون هیئت دولت به‌تنهایی قادر نیست مشکلات داخلی و خارجی را حل کند و از آنجا که مرجع رسمی تصمیم‌گیری در این امور مجلس شورای ملی است که هنوز گشایش نیافته است، رسیدگی فوری به مسائل خطیر کشور مستلزم آن است که از افکار و آراء عقلا و خیرخواهان کشور استمداد شود؛ بنابراین دولت تشکیل مجلس عالی را پیشنهاد داد که تأیید شد (مکی، 1358: 1/120).

پس از نطق شاه، سپهدار ضمن بیان خطر پیشروی بلشویک‌ها و ضعف بنیان مالی کشور، گفت تشکیل نیروی نظامی مستقل از توان مالی کشور بیرون است؛ اما بریتانیا معتقد است، این نیرو باید زیر فرمان افسران انگلیسی دایر شود (روحانی، 1367: 598). او در ادامه به دو نکته ﺗﺄکید کرد: مضربودن یادداشت و اینکه بر پذیرش آن اصراری ندارد؛ اما گفت بهتر است این یادداشت به‌جای این مجلس در نشستی خصوصی‌تر، مرکب از برگزیدگان شورای عالی دربار، خوانده شود (دولت‌آبادی، 1362: 4/191و192). چون این امر به منزلۀ رسمیت‌دادن به یادداشت بود و تشکیل کمیسیون برای بررسی آن براساس روال شوراهای عالی پیشین بود، اعضای شورا با آن مخالفت کردند و رسیدگی به این موضوع را تنها در صلاحیت مجلس شورای ملی شمردند.

در پی مخالفت شورا، سپهدار ناگزیر شد یاداشت بریتانیا را قرائت کند. روحانیان بی‌درنگ سکوت مجلس را شکستند و اظهار کردند ما در مقام دولتی بی‌طرف در معرض تهدید بلشویک نیستیم؛ به‌علاوه سفیر ما در حال مذاکره با روس‌هاست؛ بنابراین ضرورتی نیست که اختیار مالیه و قشون به انگلیس واگذار شود (دولت‌آبادی، 1362: 4/193). پس از آن بحث درگرفت.

سرانجام نشست به این نتیجه رسید که تصمیم در این باره در حوزﮤ اختیارات مجلس شورای ملی است، مشروط به آنکه نمایندگانش به طور واقعی منتخب ملت باشند، نه حامیان قرارداد آن گونه که وثوق‌الدوله در صدد آن بود؛ به‌علاوه، ایران دولتی بی‌طرف است و نباید در کشمکش‌های سیاسی روس و انگلیس شرکت کند و این مجمع حق ندارد برای جمعیت 15میلیون مردم ایران تعیین تکلیف کند و باید هرچه زودتر مجلس شورای ملی تشکیل شود و این مباحث در آنجا مطرح شود (منشور گرگانی، 1368: 135).

دولت کوشید نمایندگان انتخاب‌شده را هرچه سریع‌تر از ولایات احضار کند و مجلس گشایش یابد؛ اما در 17بهمن1299/6فوریه1921م چهل تن از وکلای مجلس که انتخاب آنها خاتمه یافته بود و در تهران حاضر بودند، با انتشار بیانیه‌ای قرارداد را برای منافع کشور زیان‌بار دانستند و اظهار کردند ملت ایران باید از رقابت دولت‌های بزرگ به سود خود بهره جوید و استقلال خود را حفظ کند. آنها نیز در پایان تقاضای افتتاح مجلس را با حضور همۀ نمایندگان مطرح کردند (منشور گرگانی، 1368: 136).

به این ترتیب، هم شورای عالی و هم دولت و نمایندگان منتخب بر سر منافع ملی، به‎ویژه اصل استقلال کشور، ایستادند تا مانع از سلطۀ بریتانیا بر امور کشور، به‌ویژه بخش‌های اقتصادی و نظامی آن، شوند. ارزیابی کارناﻣﮥ شورا در این باره نشان‌دهندﮤ شأن تأسیسی آن است؛ اما این بار رسالت آن تبدیل دولت مشروطه به حکومت مطلقه یا عکس آن نبود بلکه وﻇﻴﻔﮥ آن تبدیل دولت مستقل ایران به دولت «تحت‌الحمایۀ مستور» یا دولت مستشاری زیر سلطۀ انگلیس بود (شیخ‌الاسلامی، 1365: 118) که خوشبختانه به نتیجه نرسید.

نتیجه

از بدو پیروزی مشروطه تا کودتای 1299م، تشکیل مجلس عالی دربار به‌مثابه رویه‌ای برای ایجاد تغییرات ساختاری در صحنۀ سیاسی ایران نقش ایفا کرد؛ اما وقوع کودتا که فراتر از جایگاه این شورا صورت گرفت، درعمل نقطۀ پایانی بر عملکرد این شورا بود. از این پس، حاکمیت دوگانه‌ای در ایران پدید آمد و هر روز از جایگاه و منزلت سلطنت قاجاریه کاسته شد. قوۀ مجریه، به‌ویژه به پشتوانۀ وزارت جنگ، سایر قوا ازجمله پارلمان و نهادهای مدنی را در نظارت خود درآورد و شورش‌ها را فرو خواباند و سلطنت را در حاشیه قرار داد. به همین علت از این پس تغییرات ساختاری از مجراهای دیگری، ازجمله پارلمان و تفسیر قانون اساسی و سرانجام مجلس مؤسسان انجام شد. بنابراین شوراهای عالی دربار پیشینۀ نظری و عملی تأسیس مجلس مؤسسان در تاریخ ایران است و ابتکار عمل سیاسی خاص ایران محسوب می‌شود که از رویه‌های استبدادی برنیامده بود و بر رأی مستقیم مردم مبتنی نبود؛ بلکه مجمع نخبگانی مرکب از افراد صاحب نفوذ بود که در سریع‌ترین زمان ممکن گرد هم می‌آمدند تا راه‌های برون‌رفت از بحران را بیابند. با عنایت به آنچه گفته شد، چکیدۀ یافته‌های این مقاله را می‌توان در جدول زیر نمایش داد: