سنجش وضعیت و تحلیل عوامل مؤثر بر مطلوبیت مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در شهرستان قائنات

مقدمه

با وجود درک رو به رشد و پذیرش اهمیت کاهش خطر بلایای طبیعی و افزایش توانایی پاسخگویی به فاجعه، مدیریت مطلوب برای کاهش خطر مخاطرات محیطی، همچنان چالشی جهانی ‌است (UNISDR, 2016: 14). درواقع درجة آسیب‌پذیری متأثر از وضعیت مدیریت بحران است که این پدیده‌های طبیعی را به بحرانی مشقت‌آور بدل می‌کند. بحران‌ها به خودی خود تعیین‌کننـدة میـزان خسـارت نیسـتند؛ بلکـه نحوة پاسـخ مسئولان به بحران است که میزان خسارات واردشده را تعیین می‌کند (نگارش و یاری، 1392: 111). به دلیل ماهیت پیش‌بینی‌ناپذیر و مبهم‌بودن بحران‌ها در صورت مدیریت‌نکردن درست بحران‌ها، آثار مخرب اقتصادی، اجتماعی، محیطی و زیرساختی بحران‌ها بسیار شدیدتر خواهد شد (Hetu et al., 2018: 16). مدیریت مطلوب بحران‌ها، درخواست و نیاز ذی‌نفعان و اعضای جامعه از مسئولان و دست‌اندرکاران است؛ زیرا مدیریت بحران به‌صورت مستقیم بر آینده و پایداری سیستم اقتصادی و اجتماعی جامعه اثرگذار خواهد بود (Tokakisa et al., 2019: 36).

مدیریت بحران، موضوع پیچیده‌ای است که به شناخت پدیده‌های خطرزا، فرایندهای وقوع و تجزیه‌وتحلیل ریشه‌های آن نیاز دارد (Traore et al., 2018: 6). مدیریت بحران به‌مثابة تخصصی علمی‌کاربردی مستلزم برخورداری از دانش، ابزارها، مهارت‌ها و عوامل گوناگونی است که مدیران بحران باید بر آنها مسلط باشند (سجاسی قیداری و همکاران، 1393: 543)؛ زیرا مدیریت بحران مؤثر و کارآمد باید برای هریک از مراحل بحران، تمهیدات خاصی را در نظر گیرد (مظلومی، 1379: 76). در این زمینه نیز جدیدترین توافق‌نامة بین‌المللی درزمینة کاهش آسیب‌ها و خطرات بحران‌های طبیعی که 193 کشور جهان در ژاپن به تصویب رساندند، توافق‌نامة سندی^[1] است که برای چهارچوب زمانی 2015-2030 تدوین شده ‌است. در این توافق‌نامه کاهش آسیب‌پذیری که از راه افزایش انعطاف‌پذیری حاصل می‌شود، به مدیریت دولتی واگذار شده‌ است که باید در تعامل با ذی‌نفعان دیگر یعنی مردم محلی، سازمان‌های مردم‌نهاد و نهادهای خصوصی، خطرات طبیعی را مدیریت کند و مانع تبدیل آنها به بحران شود (Hemingway & Gunawan, 2018: 4990).

موقعیت جغرافیایی ایران که شرایط زمین‌شناسی و اقلیمی خاصی را برای کشور رقم زده، سبب شده است هرساله شاهد مخاطرات محیطی در تمامی کشور باشیم که بعضی از آنها مانند سیل و زلزله به‌صورت اتفاقی و بعضی نیز مانند خشکسالی به‌صورت پیوسته مراکز جمعیتی کشور را متأثر ساخته و ایران را یکی از مستعدترین مناطق برای وقوع بلایای طبیعی کرده است. در این میان نیز، مدیریت نامطلوب موجب شده است کشور درزمینة بروز مخاطرات و پذیرش تأثیرات و پیامدهای منفی آنها و درنتیجه شکل‌گیری بحران‌های متعدد، به یکی از آسیب‌پذیرترین کشورهای جهان بدل شود؛ زیرا در نظام توسعه و برنامه‌ریزی کشور با تسلط دیدگاه مدیریتی، کاهش آسیب‌پذیری و درنظرنگرفتن مدیریت بحران به‌مثابة یک فرایند و تخصص، پس از بروز مخاطرات محیطی و تبدیل آنها به بحران، ستادهای مدیریت بحران برای مدیریت و کنترل وضعیت به‌صورت جدی وارد عمل می‌شوند و درواقع مدیران بحران با نداشتن دانش، مهارت و عملکردی مؤثر موجب افزایش آسیب‌پذیری سکونتگاه‌ها دربرابر وقوع رویدادهای طبیعی می‌شوند. در این میان، شهرستان قائنات، یکی از شهرستان‌های استان پرمخاطرة خراسان جنوبی است که ویژگی‌های ژئومورفولوژیکی و تغییرات اقلیمی، این شهرستان را با تهدید مخاطرات طبیعی مختلفی روبه‌رو ساخته ‌است؛ به گونه‌ای که براساس نتایج مطالعات انجام‌شده^[2]، شهرستان قائنات به دلیل تداوم و تأثیر شدید خشکسالی، یکی از شهرستان‌های مهم و اولویت‌دار استان خراسان جنوبی در بحث بحران آب محسوب می‌شود. همچنین در این منطقه به دلیل وجود گسل‌های فعال لرزه‌زا از قبیل دشت بیاض و کولی در شمال، اردکول در شرق، دوست‌آباد در غرب و سده در جنوب شهرستان (موسوی و همکاران، 1390: 25)، پتانسیل زیادی برای وقوع زمین‌لرزه‌های شدید (با بزرگای 7.6) وجود دارد و نواحی روستایی آن جزو مناطق با آسیب‌پذیری و درجة خطر زیاد است؛ همان‌طور که نتایج پژوهش‌های فال‌سلیمان و همکاران (1391) و ایران‌نژاد پاریزی و همکاران (1396) نشان می‌دهد.

سرمای سخت زمستان و نوع بارش‌های این شهرستان نیز که در فصل بهار به‌صورت رگباری است، زمینه‌های بروز تشکیل سیلاب‌ها و سرمازدگی‌های متعدد را فراهم آورده ‌است که نتیجة این امر، متضررشدن بسیاری از کشاورزان و دامداران روستایی و تخریب زیرساخت‌های عمومی روستاهاست؛ به گونه‌ای که در آخرین سیلاب، سیل و تگرگ شدید به 1500 هکتار از باغ‌های زرشک، بادام، محصولات گندم، یونجه، چغندرقند و جو روستاهای در معرض سیل بیش از 20 تا 50درصد خسارت وارد کرد (گزارش جهاد کشاورزی شهرستان از خسارات سیل و گزارش فرمانداری شهرستان قائنات از خسارات مخاطرات آب‌وهوایی، 1397).

نتایج پژوهش اعتمادی و همکاران (1397) نشان می‌دهد شهر قائن به‌لحاظ وضعیت جانمایی سازه‌ها و تأسیسات، ارتباط و همجواری کاربری‌ها، تراکم و توزیع جمعیت و درمجموع اصول پدافند غیرعامل شهری وضعیت مطلوبی ندارد و بیشترین مساحت شهر در طبقه با آسیب‌پذیری زیاد قرار دارد؛ این در حالی است که به دلیل فقر و محرومیت این شهرستان، میزان آسیب‌پذیری سکونتگاههای آن نیز بسیار زیاد است و بر این اساس باید مدیریتی مطلوب و مؤثر درزمینة مقابله و رفتار با مخاطرات موجود در سطح مدیریتی شهرستان وجود داشته باشد که در قالب مدیریت بحران خلاصه می‌شود.

وضعیت مدیریت بحران شهرستان قائنات که شهر قائن به‌مثابة مرکز بیشترین میزان جمعیت را در خود جای داده است، باید منطبق بر اصول علمی و روش‌های نوین مدیریت بحران باشد و مدیران و دست‌اندرکاران عرصة توسعه و مدیریت بحران شهرستان به گونه‌ای رضایت‌بخش از چگونگی رفتار با مخاطرات محیطی موجود و اثرگذار بر نظام معیشت و سکونت در سطح شهرستان آگاه باشند و بتوانند رفتارها، واکنش‌ها و برنامه‌ریزی‌های مؤثری را در هر سه مرحلة پیش، حین و پس از شکل‌گیری بحران‌های ناشی از مخاطرات محیطی به اجرا درآورند.

برای پی‌بردن به این وضعیت و درواقع سنجش دانش، مهارت‌ها، نحوة عملکرد و درمجموع وضعیت مدیریت بحران شهرستان نیز، به مداقه و سنجش وضعیت نیاز است تا بدین ترتیب با آگاهی دقیق از وضع موجود، عوامل مؤثر بر شکل‌گیری وضع موجود مدیریت بحران شناسایی و راهکارهای کاربردی درزمینة بهبود وضعیت آنها ارائه شود. پژوهش حاضر نیز با این هدف انجام و برای تحقق آن پرسش‌هایی به شرح زیر مطرح شده است:

1. وضعیت مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در شهرستان قائنات چگونه است؟

1. 2.  مهم‌ترین عوامل مؤثر (چالش‌های پیش رو) بر وضعیت مدیریت بحران مخاطرات محیطی در شهرستان قائنات کدام‌اند؟

3. رویکرد اصلی مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در منطقه بر رویکرد سنتی و انفعالی مبتنی است یا نوین و کنشگرانه؟

پیشینة پژوهش

در ایران قوانین مصوب دربارة مدیریت بحران قدمتی نزدیک به یک قرن دارد. نخستین قانون در سال 1301 دربارة تشکیل جمعیت شیر و خورشید ایران به تصویب رسید. قانون تشکیل سازمان دفاع غیرنظامی کشور در سال 1337، طرح جامع مدیریت بحران شهر تهران در سال 1380، طرح جامع امداد و نجات کشور در سال 1382، تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در سال 1387، آیین‌نامة اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در سال 1388 و درنهایت برنامة پنج‌سالة توسعة مواد 150،44 و 151 در سال 1389، از دیگر قوانینی است که در این زمینه به تصویب رسیده است. در میان قوانین تصویب‌شده در طول یک قرن اخیر، مهم‌ترین آنها، قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران است که در سال 1387 تصویب شد و یک سال بعد (1388)، آیین‌نامة اجرایی آن نیز به تصویب رسید. این قانون مشتمل بر 15 ماده و 10 تبصره است و هدف اصلی تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور براساس مادۀ 6 قانون تشکیل آن، ایجاد مدیریت یکپارچه در امر سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، ایجاد هماهنگی و انسجام در زمینه‌های اجرایی و پژوهشی، اطلاع‌رسانی متمرکز، نظارت بر مراحل مختلف مدیریت بحران، ساماندهی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده و استفاده از همة امکانات و لوازم مورد نیاز وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و عمومی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات عمومی غیردولتی، شوراهای اسلامی، شهرداری‌ها، تشکل‌های مردمی و دستگاه‌های تحت امر مقام معظم رهبری و نیروهای مسلح در صورت تفویض اختیار معظم‌له برای بهره‌مندی بهینه از توانمندی‌های ملی‌منطقه‌ای و محلی در مواجهه با حوادث طبیعی و سوانح پیش‌بینی‌نشده است.

سازمان مدیریت بحران به وزارت کشور وابسته است و رئیس آن به پیشنهاد وزیر کشور و با تأیید شورای عالی مدیریت بحران کشور و حکم وزیر کشور منصوب می‌شود^[3] (کمالی و میرزایی، 1396: 264؛ حسینی، 1387:
84-83؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1386).

در ادامه شماری از پژوهش‌های مرتبط با مدیریت بحران آورده شده‌اند:

توکاکیس و همکاران^[4] (2019) در پژوهش خود وضعیت مدیریت بحران را در سه مرحلة پیش، حین و پس از بحران، حاصل تجارب 177 نفر از افراد دولتی، نهادهای عمومی و نظامی مرتبط با مدیریت بحران در یونان بررسی کرده‌اند. نتایج نشان داد مدیریت بحران با تمرکز شدید بخش دولتی به تجدید ساختاری و فرهنگی نیاز دارد. در این زمینه نیز، در هر سه فاز پیش، حین و پس از بحران، راهکارهایی ارائه می‌شود که بیشتر بر افزایش ارتباطات داخلی و خارجی در بعد اطلاعاتی و مشارکتی و توانمندکردن مدیران بحران به رهبرانی با قدرت تصمیم‌گیری مطلوب در شرایط اضطراری و پیش‌بینی‌ناپذیر متکی است.

کای و همکاران^[5] (2018) در مقاله‌ای با روش تحلیل محتوا و بررسی 147 مقاله در فاصلة سال‌های 2005 تا 2017 به‌منظور تعریف تاب‌آوری دربرابر بحران‌ها، تدوین شاخص‌ها و متغیرهای اندازه‌گیری و راهبردهای سازگاری با پدیده‌های طبیعی، تأکید دارند مهم‌ترین و پرکاربردترین راهبردهای پیشنهادی مقالات، توانمندسازی رهبران و مدیران محلی، افزایش آگاهی و آموزش‌های اجتماعی، بهبود زیرساخت‌ها و ارتباطی است که در قالب مدیریت بحران کارا و مؤثر جای می‌گیرند.

فنر و کویک^[6] (2015) در پژوهش خود با عنوان «رهبری مدیریت بحران» با توجه به پیامدهای غیرمنتظره و نامطلوب بحران‌ها، کنترل وضعیت بحران را نیازمند تبدیل مدیران به رهبرانی کارآمد می‌دانند که به دور از امور اجرایی، اوضاع را سامان دهند. تأکید اصلی در رهبری بحران‌ها نیز بر آینده‌نگری، کار تیمی و عمل‌کردن راهبردی است.

پاولا و همکاران^[7] (2014) در مقاله‌ای دیگر با عنوان «آمادگی دربرابر خشکسالی» پس از بررسی وضعیت آمادگی کشور برزیل به‌ویژه در نواحی جنوبی آن به این نتیجه رسیده‌اند که با وجود وقوع خشکسالی‌های مکرر و تاریخ طولانی مدیریت این مخاطره در برزیل، نیاز است تصمیم‌گیرندگان مدیریت این مخاطره با شناسایی فرصت‌ها و ضعف‌های وضعیت آمادگی درزمینة پیش‌بینی، نظارت و تدارک سیستم‌های اعلان هشدار اولیه، برنامه‌های کاربردی را در بازه‌های زمانی کوتاه و بلندمدت برای مقابله با این مخاطره تدوین کنند.

کواچز و اسپنز^[8] (2009) در مقاله‌ای دیگر ناهماهنگی سازمانی، بهره‌نگرفتن از ذی‌نفعان و زیرساخت‌های لازم را مهم‌ترین چالش‌های پیش ‌روی مدیریت بحران در مرحلة پس از بحران درزمینة توزیع و تدارک کمک‌های انسان‌دوستانه به آسیب‌دیدگان سوانح طبیعی در غنا بیان می‌کنند.

یافته‌های پژوهش کمالی و میرزایی (1396) حاکی از تفاوت بحران‌های طبیعی رایج، تفاوت سطح و تمرکز مدیریت بحران‌های طبیعی در کشورهای ایران، ژاپن و ترکیه است. سازمان‌های مدیریت بحران در این کشورها در گذر زمان قدرت بیشتری به دست آورده‌اند و در ترکیه، ژاپن و هند، این مدیریت بر عهدة عالی‌ترین مقام اجرایی است؛ اما در ایران زیر نظر وزارت کشور فعالیت دارد. همچنین تأکید دارند قوانین مرتبط با مدیریت بحران، در گذر زمان از قوانین بخشی به قوانین جامع تبدیل شده‌اند که وظایف و اهداف سازمان‌های مرتبط را تعیین می‌کنند؛ این در حالی است که قانون جامع مدیریت بحران در ایران، دیرتر از سایر کشورها تصویب شده ‌است.

پطرودی و همکاران (1396) در پژوهش خود با عنوان «چالش‌های حاکمیت شبکة مدیریت بحران؛ مطالعة موردی: شهر تهران»، با معرفی رویکرد مدیریتی شبکه‌ای متکی بر هماهنگی درون و برون‌سازمانی در امر مدیریت بحران، بیان می‌کنند 18 متغیر به‌مثابة مهم‌ترین چالش‌های پیش ‌روی عملکرد شبکه‌ای در نظام سازمانی مدیریت بحران در شهر تهران وجود دارند که به ترتیب عبارت‌اند از: «تسلط‌نداشتن مدیران ارشد بر اصول و دانش مدیریت»، «بی‌ثباتی در پست‌های مـدیریتی در سازمان‌های مربوط»، «نبود سیستم پاداش و تنبیه مناسب»، «نبود نگاه حرفه‌ای و علمی به مسـائل مدیریت بحران» و «فرایند نامناسب جذب نیرو در سازمان‌های متولی مدیریت بحران».

همچنین پورموسوی و همکاران (1394) در پژوهش خود به این نتیجه رسیده‌اند که در طرح جامع تفصیلی شهرداری منطقة 20 تهران در سطح کم و بسیار کم به شاخص‌های مدیریت بحران توجه شده‌ است.

سجاسی قیداری و همکاران (1393) در پژوهش خود سطح دانش مدیریت بحران مدیران محلی روستایی را با تأکید بر زلزله در شهرستان سراوان سنجیده‌اند. نتایج نشان از آسیب‌پذیری زیاد نواحی روستایی و رضایت‌بخش‌نبودن دانش مدیریت بحران در منطقه دارد.

نتایج حاصل از پژوهش عزیزپور و همکاران (1390) نیز نشان می‌دهد شش عامل دربرگیرندة وجود نظام ذخیره‌سازی برای مدیریت پشتیبانی امداد، تجهیزات تخصصی و وجود ساختار تشکیلات مناسب عملیاتی، وجود نیروی انسانی متخصص، وجود نظام اطلاع‌رسانی، اثربخشی عملیات و نظام اطلاع‌رسانی برای ساکنان و وجود زیرساخت‌ها و تأسیسات ارتباطی، مهم‌ترین عوامل مؤثر بر وضعیت مدیریت بحران‌های حاصل از مخاطرات محیطی شهر اصفهان هستند.

درنهایت بررسی این پژوهش‌ها نشان می‌دهد مدیریت بحران به‌مثابة چرخه‌ای دربرگیرندة اقدامات و تدابیری در سه مرحلة پیش، حین و پس از بحران است و به‌منزلة تخصصی مدیریتی، مطلوب‌نبودن آن به‌واسطة وجود چالش‌ها و موانع متعدد موجب افزایش آسیب‌پذیری و درنتیجه خسارات جانی و مالی می‌شود.

مبانی نظری پژوهش

بحران‌های طبیعی با ایجاد اختلالی وسیع در فعالیت‌های عادی و درهم‌شکستن انگاره‌های متعارف زندگی همراه هستند که به ازبین‌رفتن تعادل عملکردی و نظم منجر می‌شود. ناگهانی‌بودن، فشردگی و محدودیت زمانی و مکانی، کنترل‌نکردن، پاسخ‌های نامنظم با فواصل زمانی زیاد، اطلاعات و داده‌های اندک و مخدوش در ارتباط با آن، افزایش تنش و اضطراب و آثار طولانی‌مدت و استهلاکی‌بودن، مهم‌ترین ویژگی‌های این بحران‌هاست (Ostrowska & Mazur, 2015: 1056). بر همین اساس برطرف‌کردن آن برخلاف وضعیت اضطراری، نیازمند بسیج منابع، به‌کارگیری ظرفیت‌ها و امکاناتی بسیار بیش از حد معمول است (Davies & Davies, 2018: 743).

مدیریت در حوادث غیرمنتظره با محور دانایی، ترکیبی از علم، هنر و عمل است. مدیریت بحران، مجموعه‌فعالیت‌های اجرایی و تصمیم‌گیری‌های مدیریتی و سیاسی وابسته به مراحل مختلف و همة سطوح بحران به‌منظور نجات، کاهش ضایعات و خسارات، جلوگیری از وقفة زندگی، تولید و خدمات، حفظ ارتباطات، حفظ محیط‌زیست و درنهایت ترمیم و بازسازی خرابی‌هاست (نگارش و یاری، 1392: 111). درواقع مجموعه‌اقداماتی است که برای بازگشت به وضعیت عادی و به حداقل رساندن آثار مخرب بحران‌ها به شیوه‌ای ایمن و مؤثر انجام می‌شود (Traore et al., 2018: 6).

از دیدگاه طبرسا (1383)، هماهنگ‌سازی آگاهانة تلاش‌ها و کوشش‌ها همراه با استفادة بهینه از ظرفیت‌های انسانی، فنی، مالی و غیرمالی با رویکرد طراحی و به‌کارگیری مجموعه‌ای از برنامه‌ها و فعالیت‌های مختلف در پیش، حین و پس از بحران، به گونه‌ای که بیشترین کارایی و اثربخشی عملیات امداد و نجات در حوادث و سوانح حاصل شود، «مدیریت بحران» نامیده می‌شود (طبرسا، 1383: 63).

بررسی رویکردهای مدیریت بحران نشان از تغییر و تحول دارد؛ زیرا نگرش سنتی به مدیریت بحران در پارادایم سنتی خطر (Hazard paradigm) با تلقی از مخاطرات به‌مثابة دشمن بیرونی کنترل‌ناپذیر بر این باور بود که مدیریت بحران یعنی فرونشاندن آتش؛ به این معنی که مدیران بحران در انتظار خراب‌شدن امور می‌نشینند و پس از بروز ویرانی، سعی می‌کنند ضرر ناشی از خرابی‌ها را محدود سازند (مرکز مدیریت آموزش دولتی، 1395: 8)؛ اما به مرور و با تغییر پارادایم‌های مدیریتی خطر و بحران به آسیب‌پذیری و سپس انعطاف‌پذیری، تلقی از مدیریت بحران از رویکرد مقابله‌ای و انفعالی به حالت پیشگیرانه و واکنشی تغییر رویکرد داد و ناکارآمدی و تأثیرات محیط اقتصادی و اجتماعی نیز، در شکل‌گیری و افزایش تأثیرات رخدادهای طبیعی و تبدیل آنها به بحران پذیرفته شدند
(Etkin, 2016: 104)؛ (شکل 1).

شکل- 1: تحول رویکردها و اصول تأکیدشده در مدیریت بحران؛

منابع: سلمانی و همکاران، 1395: 15؛ مطهری و رفیعیان، 1395: 392؛

Etkin, 2016: 105; Hung et al., 2016: 50; Hemingway & Gunawan, 2018: 455

امروزه مفاهیم خطر، ریسک، آسیب‌پذیری و انعطاف‌پذیری به هستة اصلی مطالعات و تصمیم‌گیری‌های مدیریت بحران تبدیل شده‌اند (Etkin, 2016: 104). خطرات طبیعی^[9]، رویدادها^[10] و پدیده‌هایی طبیعی است که بالقوه به مردم، دارایی‌ها، سیستم‌های خدماتی یا محیط پیرامونی آسیب وارد می‌کند (Davies & Davies, 2018: 743). آسیب‌پذیری^[11] نیز به معنی شرایط اقتصادی، اجتماعی، محیطی و زیرساختی است که موجب افزایش حساسیت^[12] یک جامعه به تأثیرپذیری از مخاطرات و سپس وقوع بلایای طبیعی^[13] می‌شود (UNISDR, 2016: 1). آسیب‌پذیری در تضاد با تاب‌آوری (Tanner et al., 2015: 2)، ظرفیت‌های^[14] فردی و گروهی را برای پیش‌بینی، مقابله^[15]، مقاومت^[16] و بازیابی^[17] دربرابر خطرات و بحران‌های طبیعی کاهش می‌دهد (Sadeka et al., 2013: 96).

پاسخ‌های متفاوت جوامع به حوادث طبیعی و تفاوت در سطح آسیب‌پذیری آنها، اهمیت روی‌آوردن به تاب‌آوری را در مدیریت بحران به‌منظور مقابله با بحران‌های حاصل از رویدادهای طبیعی و بازیابی آنها ضروری می‌سازد (Moreno et al., 2019: 377). توان مقابله و سازگاری با تهدیدات و بحران‌ها، هسته‌های اصلی تعریف تاب‌آوری به شمار می‌روند؛ با این تفاوت که رویکرد مدیریتی بحران مبتنی بر سازگاری بر رویکرد بلندمدت برای کنارآمدن با تنوع و تغییر در نظام‌های انسانی و طبیعی تأکید دارد و مفهوم مقابله نیز به‌مثابة ارائه‌ای از راهکارهای تطبیقی کوتاه‌مدت برای پاسخگویی به رخدادها و تهدیدات قلمداد می‌شود (منوچهری و محمدی، 1397: 98)؛ (شکل 2).

شکل- 2: مدیریت بحران با رویکرد انعطاف‌پذیری؛ منبع: (Graveline & Grémont, 2017: 4)

ریسک^[18]، احتمال تلفات و خسارات‌ بالقوه است که در زمان وقوع بلایای طبیعی ایجاد می‌شوند و تابعی است از میزان آسیب‌پذیری و ظرفیت‌های جامعه ( )؛ (Davies & Davies, 2018: 743). در عرصة مدیریت بحران، توانایی یک سیستم یا جامعه‌ای در معرض خطر برای مقاومت دربرابر تأثیرات رویدادهای طبیعی، انطباق با تأثیرات و جذب و بازیابی آنها در زمانی به‌موقع و به‌صورت کارآمد، تابعی از مدیریت ریسک
(Risk Management) است که بر برنامه‌ریزی و مدیریت درست برای کاهش تأثیر بلایای طبیعی تمرکز دارد؛ به جای اینکه تأکید اصلی بر جلوگیری از بروز رویدادهای طبیعی باشد. در اینجا تلقی از خطر، تأثیرات ناشی از آن است؛ زیرا این درجة آسیب‌پذیری و ظرفیت‌های جامعه است که نوع و میزان اثرپذیری از رویدادهای طبیعی را مشخص و رویدادی را به فاجعه یا بحرانی مبدل می‌کند (Davies & Davies, 2018: 748-774).

در دورة بحران، ریسک‌ها از بالقوه‌بودن به حالت عینی و بالفعل درمی‌آیند؛ از این رو شکل‌گیری بحران معرف شکست فرایند مدیریت ریسک است (مظلومی، 1379: 68). بر این اساس در اتحادیة اروپا، انعطاف‌پذیری در مدیریت بحران با مدیریت ریسک حاصل می‌آید (Wella et al., 2018: 1284). کاهش ریسک بلایای طبیعی در پیش از وقوع آنها موجب افزایش آمادگی و سرعت بهبودی پس از فاجعه می‌شود (France, 2012: 1).

نگارش و یاری (1392) معتقدند مدیریت ریسک باید پیش از مدیریت بحران اعمال شود. در مدیریت ریسک اعتقاد بر این است که پیشگیری، مهم‌ترین درمان است؛ بنابراین همة کوشش‌ها به سمتی هدایت می‌شوند که هرگز بحرانی روی ندهد یا چنانچه بحرانی روی دهد، ضایعات آن به‌شدت کاهش یابد. مدیریت سوانح، ریسک و بحران روابط تنگاتنگی با هم دارند و مکمل یکدیگرند. مدیریتی که کشورهای در حال توسعه دنبال می‌کنند، مدیریت بحران است؛ به دلیل اینکه شناخت کافی از خدمات و سرویس‌های آب‌وهوایی ندارند و همیشه صبر می‌کنند تا حادثه رخ دهد و سپس مدیریت بحران می‌کنند. در این روش، پرداخت خسارت و کمک‌رسانی بلاعوض در سرلوحة فعالیت‌ها قرار دارد؛ ولی در کشورهای پیشرفته مدیریت برمبنای ریسک انجام می‌شود. مدیریت ریسک، عکس مدیریت بحران است که درحقیقت اقدامات گستردة پیش از وقوع بلایاست و معمولاً آسیب‌پذیری به کمترین حد می‌رسد. مدیریت ریسک درواقع مدیریت سازمان است؛ یعنی برنامه‌ریزی، هدایت و کنترل سیستم‌های سازمان و منابع برای وصول به اهداف. مدیریت ریسک سعی دارد با تلاشی جامع، رویدادهای ریسکی را پیش از وقوع آنها شناسایی و کنترل یا با برنامه‌ای در زمان وقوع رویدادها با آنها مقابله کند (نگارش و یاری، 1392: 111). در این زمینه نیز، راهبرد جامع مدیریت ریسک بلایای طبیعی به‌منظور مدیریت بحران‌های حاصل از آنها که در کنفرانس هیوگو پذیرفته‌ شد، مبتنی بر پنج ستون اصلی است: الف. شناسایی، ارزیابی و نظارت بر مخاطرات (سنجش ریسک مخاطرات)؛ ب. کاهش ریسک با اقدامات پیشگیرانه و مقابله‌ای؛ ج. تأمین منابع مالی و بیمه‌ای مقابله با سوانح؛ د. آمادگی برای شرایط اضطراری و ه. بهبود، بازسازی و بازیابی پس از بلایای طبیعی به گونه‌ای که باعث کاهش آسیب و ریسک بلایای طبیعی آتی شود (شکل 3).

شکل- 3: راهبرد جامع مدیریت ریسک بلایای طبیعی در کنفرانس هیوگو؛ منبع: (Abhas et al., 2013: 15)

فرانس^[19] (2012) مدل زیر را به‌مثابة چرخة مدیریت بحران معرفی می‌کند. در این مدل و چهارچوب، دو فاز اصلی کاهش ریسک مخاطرات که دورة پیش از وقوع بلایای طبیعی است و فاز پس از رخداد بلایای طبیعی و تبدیل‌شدن آنها به بحران که مبتنی بر واکنش و پاسخ است، شامل پنج مرحلة تفکیک‌شده است. تأکید اصلی وی بر فاز پیشگیری و کاهش ریسک با ظرفیت‌سازی (سازگاری) و نیز سرعت عمل مدیران و دست‌اندرکاران در شروع مرحلة ‌ترمیم و بهبود اولیه است (France, 2012: 1).

شکل- 4: مدل مدیریت بحران فرانس، منبع: (France, 2012: 3)

همچنین فاستر^[20] (2007) برمبنای دیدگاه نوین مدیریت بحران، انعطاف‌پذیری را لازمة مدیریت بحران در تمامی مراحل آن و بر این اساس، مدیریت مؤثر و موفق بحران‌ها را در گروه انعطاف‌پذیری در هر دو مرحلة پیش از بحران یعنی رعایت اصول انعطاف‌پذیری در آماده‌سازی و در مرحلة پس از بحران یعنی رعایت اصول انعطاف‌پذیری در نحوة عملکرد و واکنش به بحران‌ها می‌داند (Foster, 2007: 17).

شکل- 5: تأکید فاستر (2007) بر انعطاف‌پذیری در مراحل کنترل و مدیریت بحران؛ منبع: (Foster, 2007: 17)

در مدیریت بحران، اقدامات متنوعی در زمان‌های مناسب انجام می‌شود. هریک از این اقدامات و زمان مطلوب انجام آنها حاکی از چرخه‌ای اساسی است که به چرخة مدیریت بحران مشهور است (پورموسوی و همکاران، 1394: 4).

مدیریت بحران مؤثر و کارآمد باید برای هریک از این مراحل، تمهیدات خاصی را در نظر بگیرد (مظلومی، 1379: 76). در مدل‌های مختلف ارائه‌شده (Traore et al., 2018: 2; Navitas, 2014: 107; Abhas et al., 2013: 15; France, 2012: 3)، این چرخه سه مرحلة اصلی پیش، حین و پس از بحران و فازهای پیش‌بینی^[21] و پیشگیری^[22] از وقوع بحران، برخورد و مداخله^[23] در بحران و بازسازی^[24] پس از وقوع بحران دارد.

مرحلة پیش از بحران

در وضعیت و مرحلة پیش از بحران، تهدیدی جدی برای زندگی و عملکردهای عادی رخ نمی‌دهد. در این مرحله اقدام اساسی، نظارت، برنامه‌ریزی و گردآوری داده‌ها برای تصمیم‌گیری است (Ostrowska & Mazur, 2015: 1056; Navitas, 2014: 107). این مرحله مشتمل بر گردآوری داده‌ها برای شناسایی بحران‌های آینده، آماده‌سازی و انجام اقدامات پیشگیرانه است. در این مرحله نیاز است یک تیم کارآمد مدیریت بحران تشکیل‌ و برنامه‌های تمرینی برای آزمایش میزان آمادگی و پیام‌هایی به‌صورت پیش‌نویش به‌منظور استفاده در زمان بحران تدارک دیده ‌شود. این مرحله، امکان واکنش سریع‌تر و اتخاذ تصمیمات مؤثرتر را در زمان اضطراری وقوع بحران‌ها برای تیم مدیریت بحران فراهم می‌آورد که موجب افزایش کارایی آنها می‌شود. نتیجة این امر نیز، افزایش اعتمادبه‌نفس و تلاش سایر کارکنان ستادی و ذی‌نفعان درزمینة مهار بحران‌ها خواهد بود.

مرحلة حین بحران

در این مرحله، بحران روی داده ‌است و اقدامات پاسخی و واکنشی تیم مدیریت بحران آغاز می‌شود. کارایی تیم مدیریت بحران در این مرحله به کار تیمی، ارزیابی دقیق از وضعیت و ارتباطات مؤثر درونی و بیرونی وابسته است. اعضای تیم مدیریت بحران باید توانایی تصمیم‌گیری و ریسک‌کردن را در این وضعیت اضطراری داشته ‌باشند. در حین بحران، داده‌های زیادی گردآوری و به تیم مدیریت بحران ارسال می‌شود. این داده‌ها باید به اطلاعات مفید و دقیقی مبدل شوند و به کانال‌های ارتباطی داخلی و خارجی جریان یابند. در این مرحله ارتباطات خارجی (خارج از منطقه) و بین سازمانی بسیار مهم است؛ همچنین تیم مدیریت بحران باید با ارتباطات کلامی و غیرکلامی مناسب بر ذی‌نفعان و آسیب‌دیدگان تأثیر بگذارد و اطمینان آنها را جلب کند. پاسخ‌ها و اقدامات سریع، بیانیه‌های صادقانه و واضح و همچنین ارتباط مؤثر با رسانه‌ها در این مرحله بسیار ضروری است.

تراوره و همکاران^[25] (2018) انتشار سریع پیام‌های هشدار، تخلیة مناطق و حفاظت از مناطق تخلیه‌شده را مهم‌ترین اقدامات این مرحله می‌دانند (Traore et al., 2018: 2).

مرحلة پس از بحران

این مرحله دربرگیرندة بازسازی، بازیابی و یادگیری است. در این مرحله نخست حالت اضطرار لغو می‌شود و سازمان‌ها انجام امور عادی را شروع می‌کنند. در مرحلة دوم، گردآوری داده‌ها به‌منظور ارائة گزارش‌های دقیق به تیم‌های مدیریت بحران برای تصمیم‌گیری دربارة نحوه و جریان بازسازی و بازیابی انجام می‌گیرد. در این مرحله باید یادگیری و تجربه‌اندوزی انجام شود و تیم‌های مدیریت بحران، راهکارهای جدیدی با برطرف‌کردن ضعف‌های کنونی برای پیشگیری، آمادگی و پاسخ به بلایا و بحران‌های آتی ارائه کنند (Tokakisa et al., 2019: 38-39). پیش‌بینی‌ناپذیر و اتفاقی بودن، ویژگی اصلی بحران‌هاست؛ در این میان، مقایسة شرایط پیش و پس از بحران، لازمة مدیریت مطلوب بحران‌های بعدی است (Traore et al., 2018: 6; Hetu et al., 2018: 15).

مدیریت مدرن بحران با توجه به تغییر دیدگاه‌های مدیریت بحران در وضعیت کنونی به شبکه‌سازی و بهره‌گیری از همکاری بازیگران و ذی‌نفعان متعددی وابسته است. تخصص و تجربة مدیران بحران، عنصر بسیار ضروری برای سازماندهی و پاسخ در شرایط بحرانی است که یکی از مهم‌ترین عوامل تحقق این امر، داشتن اطلاعات و آگاهی‌های کامل از وضعیت است تا تصمیمات به‌صورت ذهنی و بدون اطلاعات موثق اتخاذ نشوند (Broekemaa et al., 2018: 19-21).

فنر و سویک^[26] (2015) با توجه به اهمیت و نقش مدیران در کنترل، پیچیده‌بودن وضعیت بحران‌ها و نیاز به کار تیمی و همکاری گروهی، معتقدند باید درزمینة مدیریت بحران از مدیریت به سمت رهبری بحران حرکت کرد و مدیران، نقش رهبری را در مدیریت و ساماندهی وضعیت بحرانی ایفا کنند. در مرحلة بازیابی، رهبر مدیریت بحران باید برنامه‌ها و اقدامات سازگارانه را متناسب با وضعیت و تغییرات جدید در نظر گیرد. در مدیریت بحران باید تصمیمات بعدی برپایة نتایج اجرای تصمیمات و برنامه‌های پیشین باشد؛ بنابراین تصمیمات باید به‌صورت گام‌به‌گام و در تیمی مدیریتی شکل گیرد (Fener & Cevik, 2015: 697).

مدیران بحران به داده‌ها و اطلاعات کافی برای آگاهی مطلوب از رویدادهای مسبب بحران، فرایندها، ریشه‌ها و عواقب آن نیاز دارند (Traore et al., 2018: 6)؛ در غیر این صورت تصمیمات جز آزمون و خطا نخواهد بود و با توجه به سه عامل محدودیت زمان، تهدید و غافلگیری، چنین رویکردی در مدیریت بحران جایی نخواهد داشت (یزدان‌پناه، 1381: 51). بازیابی پس از وقوع بحران‌ها نباید فقط به بازسازی ختم شود؛ بلکه افزایش ظرفیت یادگیری و تجربه‌اندوزی را نیز شامل می‌شود (Wella et al., 2018: 1284).

در مدیریت بحران چندین سازمان مختلف درگیر انجام وظایفی می‌شوند که باید با هماهنگی کامل برای پیشگیری از بحران و کاهش آثار آن اقدام کنند و آمادگی لازم را داشته باشند. همچنین سازمان‌های مربوط باید به نحو مطلوبی برای انجام تمهیدات لازم و ضروری و بهبود امور و اوضاع پس از بروز بحران اقدام کنند. موفقیت این فعالیت مدیریتی در رویارویی مؤثر با بحران و دستیابی به اهداف آن متأثر از شرایط مکانی و زمانی محل وقوع بحران، سرعت عمل مدیریت در بسیج نیروها، آمادگی مناسب نیروهای عملیاتی و مدیریتی، توانایی‌های جامعة آسیب‌دیده و شدت حادثه است (پورموسوی و همکاران، 1394: 5). برنامه‌ریزی برای دفع یا ادارة بحران‌ها در سطوح بالا و حمایت مدیران ارشد سازمان از آنها از آن رو ضروری است که مدیریت بحران را به یک فرایند و نظام فکری تبدیل کند؛ فرایندی که به‌صورت پیوسته تصمیمات و فعالیت‌ها را پیش ببرد؛ در هر حال مدیریت مؤثر بحران مستلزم تلاش‌های هماهنگ‌شده، فراگیر و چندوظیفه‌ای است. چنین تلاشی می‌باید پیش از بروز بحران تدارک دیده شده باشد و مدت‌ها پس از به کنترل درآمدن آن نیز ادامه یابد (مظلومی، 1379: 76).

تجربه، بهترین معلم مدیران بحران است. معمولاً کسانی که پیش از این بحران‌هایی را تجربه کرده‌اند، حساسیت بیشتری به بحران‌های آتی دارند؛ علاوه بر تجربه، سایر اجزای مدیریت دانایی و استفاده از قدرت فکر خود و دیگران نیز بر پیشگیری و مداخله در بحران تأثیر می‌گذارد؛ زیرا تفکر دربارة عوامل بحران‌ساز، نخستین قدم در مسیر تدوین برنامة مدیریت بحران و نبرد با خطاهای آتی است. گروه مدیریت بحران باید شامل افرادی باشد که از توانایی و تخصص کافی و قدرت تفکر، ادراک و توانایی ارزیابی موقعیت‌ها و بحران‌ها برخوردارند و توانایی پیشگیری از بحران‌ها و مداخله در آنها را دارند. بی‌تردید انتخاب رهبر گروه بر کارایی و اثربخشی آنان تأثیری بسزا دارد. وی باید فردی مقتدر و دارای اطلاعات کافی دربارة ویژگی‌های درونی و بیرونی سازمان مانند روابط عمومی، کارکنان، قوانین و نظایر آن باشد. گروه مدیریت بحران می‌تواند با مطالعه و بررسی پیش از وقوع بحران، انجام آزمایش و شبیه‌سازی بسیاری از بحران‌ها، آنها را پیش‌بینی و اقدامات لازم را انجام دهد.

در برنامه‌های مدیریت بحران، مدیریت ارتباطات بحران، نقشی بسیار حساس و کلیدی را بازی می‌کند. مدیریت ارتباطات بحران شامل برنامه‌ریزی و اجرای فعالیت‌هایی است که سازمان را قادر می‌سازد از مجرای رسانه‌های خبری و به شیوه‌ای اثربخش، مردم را در جریان رویدادهای واقعی قرار دهد. براساس این تعریف، مدیریت ارتباطات بحران، بخشی از روابط عمومی است و پیدایی آن به‌صورت مستقیم با شیوة اطلاع‌رسانی رسانه‌های خبری ارتباط دارد و ایجاب می‌کند هر سازمان دربارة رویدادها و جزئیات آن مردم را در جریان بگذارد و به آنها اطلاعات دقیق دهد. توانایی آگاه‌سازی دربارة طبیعت حوادث و نتایجی که به بار می‌آورند، تأثیر زیادی بر کسب موفقیت خواهد داشت؛ در این میان باید سخنگوی توانمندی در تیم مدیریت بحران فعالیت کند (صیوری، 1396: 27).

هر اندازه سازماندهی نیروهای مقابله‌کننده با بحران بیشتر باشد، کنترل بحران آسان‌تر است؛ هر اندازه میزان ارتباطات بین ارگان‌های مقابله‌کننده با بحران بیشتر باشد، مدیریت بحران کاراتر است؛ هر اندازه سرعت تصمیم‌گیری در مدیریت بحران بیشتر باشد، سرعت کنترل بحران بیشتر است و درنهایت هر چقدر عوامل بحران برای مدیران بحران آشناتر باشد، کنترل بحران آسان‌تر است. عمده‌ترین وظایف مدیر بحران عبارت‌اند از:

- برنامه‌ریزی برای پیشگیری و کاهش آثار و آمادگی به‌منظور مقابله با حادثه؛

- جلب مشارکت مردمی در فعالیت‌های پیشگیری، کاهش آثار، آمادگی دربرابر حادثه و مقابله با آن؛

- سازماندهی و ایجاد ساختارهای سازمانی ویژة مدیریت بحران؛

- به‎‌کارگیری نیروی انسانی از سطح عملیات تا سطح فرماندهی؛

- رهبری فعالیت‌های پیشگیری، کاهش آثار، آمادگی، مقابله و بازسازی؛

- نظارت بر فعالیت‌ها و کنترل آنها.

همچنین هر سیستم مدیریت بحران برای تضمین موفقیت خود باید ویژگی‌های زیر را داشته باشد:

- از مشارکت داوطلبانة مردم در امور آمادگی، مقابله، امدادرسانی، کاهش آثار و بازسازی و عادی‌سازی استفاده کند؛

- بازدهی و امکانات اجرایی قوی داشته باشد؛

- به نیاز آسیب‌دیدگان واقف باشد؛

- مدیریت غیرمتمرکز داشته باشد؛

- به استفاده از روش‌های جدید و ابتکاری در عملیات امدادرسانی توجه کند؛

- به عملیاتی دست بزند که دربارة آن بهترین اطلاعات و آگاهی را دارد؛

- ساختار سازمانی ساده و تعداد محدودی کارمند داشته باشد؛

- برای ایجاد هماهنگی عملیات بین سازمان‌های مسئول مدیریت بحران تلاش کند (حسینی، 1387: 39).

درنهایت برمبنای شکل (6) که مدل مفهومی پژوهش را نشان می‌دهد، مدیریت بحران را باید در چرخه‌ای متشکل از سه مرحلة پیش، حین و پس از بحران دید و مدیریت بحران مؤثر و کارا باید به‌صورت دیدگاه و رویکردی کنشگرانه باشد تا انعطاف‌پذیری، آمادگی و پیشگیری در مدیریت بحران حاصل شود که نتیجة آن نیز، کنترل مخاطرات محیطی و کاهش آسیب‌پذیری خواهد بود؛ در این میان، شکل‌گیری نوع دید و عملکرد مدیریتی در میان دست‌اندرکاران و مدیران بحران، قدر مسلّم بازتابی از عوامل مختلف اقتصادی، اجتماعی، نهادی، قانونی و... است که زمینه‌ساز حرکت مدیران و دست‌اندرکاران به سمت اتخاذ یکی از رویکردهای کارآمد (نوین) یا ناکارآمد (سنتی) مدیریت بحران می‌شود.

شکل- 6: مدل مفهومی پژوهش

روش پژوهش

پژوهش کاربردی حاضر به‌لحاظ روش انجام، توصیفی‌تحلیلی است؛ بر این اساس سعی دارد علاوه بر سنجش وضع موجود مدیریت بحران در میان مدیران شهرستان قائنات، علل و عوامل رقم‌زنندة وضع موجود را نیز تحلیل کند. گردآوری داده‌ها در بخش نظری به روش اسنادی و در بخش میدانی به روش پیمایشی مبتنی بر بهره‌گیری از توزیع پرسش‌نامه‌ها و مصاحبه بوده‌ است. در این پژوهش آمیخته (کمی‌کیفی)، نخست باید وضعیت مطلوبیت مدیریت بحران مخاطرات محیطی (دانش، مهارت و توانایی عملکرد) در میان مدیران و مسئولان مرتبط در سطح شهرستان سنجیده شود. بر این اساس برمبنای پژوهش‌های پیشین ارائه‌شده و اصول مدیریت بحران، سه فاز اصلی مدیریت بحران یعنی پیش، حین و پس از بحران در نظر گرفته شد و متغیرهای مرتبط با اندازه‌گیری هریک در قالب 4 مرحلة اصلی، 65 متغیر و 81 گویه آمده در جدول (1)، در قالب پرسش‌نامه‌ای در طیف پنج‌گزینه‌ای لیکرت
(1= کاملاً نامناسب، 2= نامناسب، 3= متوسط، 4= مناسب، 5= کاملاً مناسب) در اختیار 100 نفر از متخصصان و آگاهان دانشگاهی، مدیران و مسئولان، انجمن‌های مردم‌نهاد و ستادهای مدیریت بحران قرار گرفت. این 100 نفر به‌مثابة حجم نمونه که در پژوهش‌های توصیفی تعداد پذیرفته‌ای هستند، به‌صورت گلوله برفی انتخاب شدند.

در مرحلة بعد با روشن‌شدن وضعیت مدیریت بحران در شهرستان قائنات به تعیین عوامل مؤثر و رقم‌زنندة این وضعیت نیاز بود. در این زمینه، مصاحبه‌هایی به‌صورت نیمه‌ساختارمند و هدفمند (براساس سوابق پژوهشی مرتبط، تخصص و رشتة تحصیلی مرتبط، سابقة مدیریتی، فعالیت در عرصة محیط‌زیستی و توسعه‌ای منطقه و حضور در ستادهای مدیریت بحران شهرها و شهرستان) با متخصصان دانشگاهی شهرستان (تعداد 6 نفر؛ گرایش‌های مختلف رشته‌های جغرافیا، مدیریت، شهرسازی و اقتصاد)، مدیران و مسئولان محلی (تعداد 7 نفر؛ در روستاها و دهیاری‌های نمونة شهرستان)، انجمن‌های مردم‌نهاد شهرستان (تعداد 3 نفر؛ انجمن‌های مردم‌نهاد حامیان محیط‌زیست قائنات و جمعیت همیاران توسعة قائنات) و اعضای ستاد بحران شهرها و شهرستان قائنات (تعداد 8 نفر) انجام شد. مبنای پایان مصاحبه‌ها، رسیدن به اشباع نظری یعنی شنیدن پاسخ‌های تکراری بود که این امر در مصاحبه با 24 نفر حاصل شد؛ سپس با تجزیه و تحلیل این مصاحبه‌ها به شیوة کدگذاری باز^[27]، مهم‌ترین متغیرهای مؤثر بر شکل‌گیری وضعیت موجود مدیریت بحران شهرستان استخراج شد و برای تأیید و تعمیم در اختیار 100 نفر از اعضای گروه‌های نام‌برده قرار گرفت که به شیوة نمونه‌گیری گلوله برفی در مرحلة پیش انتخاب شده بودند (متخصصان دانشگاهی تعداد 28 پرسش‌نامه، مسئولان و مدیران توسعه‌ای و بحران شهرستان تعداد 47 پرسش‌نامه؛ آگاهان محلی تعداد 13 پرسش‌نامه؛ انجمن‌های مردم‌نهاد 12 پرسش‌نامه).

جدول- 1: متغیرهای اندازه‌گیری وضعیت مدیریت بحران مخاطرات محیطی در شهرستان قائنات

جدول- 2: ارگان‌های مدیریتی و گروه‌های هدف برای سنجش وضعیت مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در شهرستان قائنات

روایی صوری (محتوایی و ظاهری) نخست با توزیع 20 پرسش‌نامه به‌مثابة پیش‌آزمون و تأیید مختصصان و آگاهان دانشگاهی مدیریت بحران منطقه و روایی سازه‌ای نیز با آزمون تحلیل عاملی حاصل و پایایی پاسخ‌ها با محاسبة ضریب آلفای کرونباخ برابر با 0.71 تأیید شد. پس از گردآوری پاسخ‌ها، تجزیه‌وتحلیل آنها با آزمون‌های T تک‌نمونه‌ای، نسبت دوجمله‌ای، تحلیل عاملی و تحلیل مسیر انجام گرفت.

شکل- 7: موقعیت محدودة پژوهش

معرفی محدودة پژوهش

شهرستان قائنات به مرکزیت شهر قائن در حدفاصل 33 تا 34 درجه عرض شمالی و 38 تا 60 درجه طول شرقی در شرق ایران و شمال استان خراسان جنوبی قرار دارد. این شهرستان از شمال به شهرستان‎های خواف و گناباد، از شرق به شهرستان زیرکوه، از غرب به شهرستان سرایان و از جنوب به شهرستان بیرجند محدود می‌شود. وسعت شهرستان بیش از ۷۵۰۲ کیلومتر با جمعیت 116181 نفر است. شهرستان قائنات سه بخش به نام‌های مرکزی، سده و نیم‌بلوک، پنج شهر به نام‌های قائن، اسفدن، آرین‌شهر، خضری‌دشت بیاض و نیم‌بلوک و هشت دهستان و 161 روستا دارد.

یافته‌های پژوهش

یافته‌های حاصل از مطالعات اسنادی در ارتباط با وضعیت اثرگذاری مخاطرات محیطی در سطح شهرستان قائنات، در اشکال زیر آورده شده است. در مخاطرة خشکسالی برپایة طرح پژوهشی احمدی و منوچهری (1398)، تداوم 17سالة خشکسالی در این منطقه موجب کاهش سرمایة معیشتی روستاییان در تمام شهرستان شده ‌است. در این میان، طبقة تأثیرپذیری بسیار زیاد (میانگین نامطلوب سرمایه‌های معیشتی 2.11 -1.92) 32.05 درصد مساحت و 22.61درصد روستاها، طبقة تأثیرپذیری زیاد (میانگین نامطلوب سرمایه‌های معیشتی 2.41 -2.11) 51.34 درصد مساحت و 56.50 درصد روستاها و طبقة تأثیرپذیری متوسط نیز (میانگین 2.87 -2.41) 16.60 درصد مساحت و 20.88 درصد روستاهای منطقه را در خود جای داده‌اند.

شکل- 8: آسیب‌پذیری معیشتی روستاییان شهرستان قائنات از تداوم خشکسالی؛ منبع: احمدی و منوچهری، 1398: 55

پژوهش فال‌سلیمان و همکاران (1391) نشان می‌دهد در منطقة قائنات و زیرکوه در صد سال گذشته به‌لحاظ شدت، شاهد لرزش‌هایی بین 3 تا 8 ریشتری بوده‌ایم و در محدودة شهرستان قائنات بیشترین شدت و آسیب‌پذیری دیده می‌شود. همچنین بیشتر وسعت منطقه را محدودة پرخطر دربرمی‌گیرد (شکل 9).

شکل- 9: وضعیت زمین‌لرزه‌ها و آسیب‌پذیری مناطق سکونتی زیرکوه و قائنات؛ منبع: فال‌سلیمان و همکاران، 1391: 87

همچنین پهنه‌بندی فضایی درزمینة مخاطرات دیگر (سیل و سرمازدگی محصولات) که به وضعیت آب‌وهوایی شهرستان هم مربوط می‌شود، با استناد به آمارهای ادارة جهاد کشاورزی و فرمانداری شهرستان مرتبط با سال گذشته نشان می‌دهد تمامی دهستان‌های این شهرستان از این مخاطرات آب‌وهوایی آسیب دیده‌اند. همچنین در شهر قائن نیز، در بارش‌های سال گذشته قسمت‌هایی از محلات شهر زیر آب رفته و بدین سبب خساراتی به میزان
150 میلیون تومان به منازل مسکونی وارد شده ‌است. مقدار کل خسارات نزدیک به 120 میلیارد تومان برآورد شده که از این میزان خسارت، 114 میلیارد تومان به بخش کشاورزی، 5 میلیارد تومان به راههای ارتباطی و 150 میلیون تومان به مناطق مسکونی شهری آسیب وارد شده ‌است (فرمانداری شهرستان قائنات (1398)، گزارش خسارات مخاطرات 1397 شهرستان قائنات).

شکل- 10: وضعیت مقدار خسارات واردشدة حاصل از مخاطرات آب‌وهوایی (سیل و سرمازدگی) در شهرستان قائنات در سال 1397؛ منبع: گزارش خسارات‌ آب‌وهوایی سال 97 در فرمانداری شهرستان قائنات

نخست سنجش وضعیت مطلوبیت مدیریت بحران شهرستان قائنات در مراحل مختلف آن براساس آزمون T تک‌نمونه‌ای (نرمال‌بودن توزیع داده‌ها با آزمون کولموگروف- اسمیرنف^[28] تأیید شد)، نشان داد در سطح معنا‌داری 0.05 با توجه به منفی‌بودن آماره‌های T، حدود زیاد و کم و کمتربودن میانگین محاسبه‌شده از مطلوبیت عددی مورد آزمون (میانگین 3)، می‌توان به مطلوب و رضایت‌بخش ‌نبودن وضعیت مدیریت بحران در این شهرستان پی ‌برد؛ در این میان، کمترین و نامطلوب‌ترین میانگین محاسبه‌شده برابر با مقدار 2.58 به دورة پس از بحران و بازسازی پس از بحران‌ها تعلق دارد که با توجه به تجربة بحران‌های طبیعی روی‌داده در منطقه، بازسازی و ترمیم خسارات بحران‌های طبیعی روی‌داده در منطقه تاکنون در وضعیت رضایت‌بخشی قرار نداشته است (جدول 3).

جدول- 3: سنجش وضعیت مدیریت بحران در شهرستان قائنات

در ادامه، بررسی وضعیت متغیرهایی که کمترین میانگین محاسبه‌شده یا به بیانی نامطلوب‌ترین وضعیت را در میان متغیرهای مورد سنجش مدیریت بحران منطقه دارند (جدول 4)، نشان می‌دهد در مرحلة پیش از بحران، دو متغیر فقر معیشتی موجود در منطقه و ارتباط اثربخش و تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد، کمترین میانگین‌های محاسبه‌شده را دارند. در این زمینه فقر و آسیب‌پذیری ارتباط مستقیمی با یکدیگر دارند و فقر اقتصادی موجب افزایش آسیب‌پذیری ساکنان از بحران‌های طبیعی و افزایش گسترة خسارات بحران می‌شود. همچنین امروزه سازمان‌های مردم‌نهاد به‌مثابة حلقة واسط میان نهادهای دولتی و مردم محلی نقش سازنده‌ای در اجرای مؤثر برنامه‌های مدیریت بحران با افزایش ظرفیت‌ها دارند و به‌منزلة مکمل تلاش‌های بخش دولتی به کنترل و مدیریت مطلوب بحران‌های طبیعی کمک می‌کنند. شرایطی که با میانگین به‌دست‌آمده (2.20) در منطقه از دیدگاه پاسخگویان به‌واسطة تعداد کم این نهادها و تقویت‌نشدن و به‌کارنگرفتن آنها توسط نهادهای دولتی، مطلوب ارزیابی نشده‌ است.

سه متغیری که در مرحلة حین بحران، نامناسب‌ترین وضعیت را دارند، به ضعف همیشگی مدیریت بحران در کشور یعنی ضعف هماهنگی و مدیریت یکپارچه اشاره دارند که موازی‌کاری، آشفتگی و انجام اقدامات متضاد در ساعات طلایی و اولیة بحران‌ها سبب شده‌ است آسیب‌های ناشی از بحران‌های طبیعی همواره افزایش یابد.

در مرحلة بازسازی، نامناسب‌بودن وضعیت متغیر توانایی پرداخت بیمه و حمایت‌های مالی برای بازسازی، با توجه به فقر اقتصادی موجود در منطقه تداوم‌دهندة تأثیرات منفی بحران‌های طبیعی منطقه به‌ویژه مهم‌ترین آنها یعنی خشکسالی است که خزشی، دامنه‌دار و طولانی‌مدت‌بودن، مهم‌ترین ویژگی آن است. همچنین میانگین بسیار نامطلوب متغیر آگاهی در ارتباط با تجربه‌اندوزی از وضعیت فعلی و اقدامات برای بحران‌های آتی به‌مثابة یکی از نکات بسیار مهم در بهبود وضعیت مدیریت بحران است که با توجه به تداوم خسارات بحران‌های طبیعی در منطقه و درواقع تبدیل هرسالة مخاطرات طبیعی منطقه به بحران به این ضعف نیز پی برده می‎شود.

جدول- 4: متغیرهای دارای نامطلوب‌ترین وضعیت در میان متغیرهای سنجیده‌شدة مدیریت بحران منطقه

در ادامه با روشن‌شدن وضع موجود مدیریت بحران در منطقه، مصاحبه‌هایی برای شناخت عوامل مؤثر بر رقم‌خوردن این وضعیت انجام و به‌منظور تأیید و تعمیم یافته‌های به‌دست‌آمده از آزمون تحلیل عاملی از نوع اکتشافی بهره ‌گرفته ‌شد. برای خلاصه‌سازی داده‌ها و تعیین عوامل اصلی در آزمون تحلیل عاملی از روش تحلیل مؤلفه‌های اصلی^[29] و چرخش واریمکس^[30] استفاده شد. نخست برای آزمون مناسب‌بودن داده‌های مربوط به مجموعه‌متغیرهای تحلیل‌شده دربارة عوامل و برای شروع تحلیل عاملی، آزمون Bartlett و KMO به کار رفت. معناداری آزمون بارتلت در سطح اطمینان 99درصد و مقدار مناسب KMO حاکی از همبستگی کیفی و مطلوبیت کمّی متغیرهای مدنظر برای انجام تحلیل عاملی است (جدول 5).

جدول- 5: نتایج آزمون kmo و بارتلت برای انجام تحلیل عاملی

شاخص‌های بارگذاری‌شده در هر عامل که بیش از 1 هستند، یک عامل را شکل می‌دهند. نتیجة به‌دست‌آمده، کاهش 35 شاخص اولیه به 32 شاخص در قالب 4 عامل بود که درمجموع 65.8درصد از واریانس را تبیین می‌کنند. این رقم، نشان‌دهندة رضایت‌بخش‌بودن تحلیل عاملی و متغیرهای بررسی‌شده برای تلفیق در عوامل است. مقدار ویژه، درصد واریانس و درصد واریانس تجمعی در جدول (6) آورده شده ‌است؛ همچنین مبنای بار عاملی برای شاخص‌ها به‌منظور تجمع معنا‌دار در عوامل، مقدار 0.5 قرار داده شد.

جدول- 6: عامل‌بندی متغیرهای مطالعه‌شده

عامل اول

این عامل با مقدار ویژة برابر با 10.5 و تبیین 31.93درصد واریانس‌ها، 15 شاخص را در خود جای داده ‌است. با توجه به ترکیب شاخص‌های تجمع‌یافته و شاخص‌هایی که بیشترین بار عاملی را دارند، این عامل ضعف در برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت مدیریت بحران شهرستان نامیده می‌شود. تجمع این مؤلفه‌ها در کنار یکدیگر یعنی هم ضعف در برنامه‌ریزی و هم ضعف در اجرا و نظارت بر حسن اجرای برنامه‌ها، نشان از نارسایی در هسته‌های اصلی فرایند مدیریت در شهرستان دارد.

در میان شاخص‌های تجمع‌یافته، شاخص‌های جدی تلقی‌نشدن بحران‌های موجود توسط مدیران (بار عاملی 0.924)، نبود برنامه‌ای منجسم و بلندمدت به‌منظور سازگاری با بحران‌ها (بار عاملی 0.915) و برگزاری مانورهای نمایشی و غیرحرفه‌ای (بار عاملی 0.900)، بیشترین بار عاملی یا به بیانی همبستگی و تأثیر را در عامل تشکیل‌شده دارند. در این زمینه اهمیت‌ندادن مدیران بحران منطقه به بحران‌های موجود در منطقه موجب شده‌ است خشکسالی با تداومی 16ساله و تکرار بحران‌هایی همچون سیل و سرمازدگی هرساله خسارات بیشتری را به‌ویژه به روستاهای منطقه تحمیل کند؛ این در حالی است که وقوع مخاطراتی مانند زلزله که ممکن است تمامی منطقه را دربرگیرد به‌ویژه در شهرهای منطقه که به‌واسطة تبدیل‌شدن از روستا به شهر و نیز جذب مهاجران زیاد روستایی به‌لحاظ اصول ایمنی و زیرساختی در وضعیت نابسامانی هستند، بحران‌های بسیار جدی‌تری را ایجاد می‌کند. از سویی دیگر، تداوم مخاطرات محیطی مانند خشکسالی، سرمازدگی، بارش‌های شدید و سیل ناشی از آن در چند سالة اخیر و ادامه‌یافتن آنها در آینده می‌طلبد به جای اقدامات کوتاه‌مدت، سطحی و مقطعی، برمبنای اصول نوین مدیریت بحران به سمت تاب‌آوری سکونتگاه‌ها با افزایش قدرت سازگاری آنها حرکت کرد که متکی بر روند و برنامه‌های بلندمدت است، تا میزان آسیب‌پذیری کاهش یابد و سکونتگاه‌های شهرستان با کمترین آسیب در وضعیتی عادی به زندگی و معیشت خود ادامه دهند. همچنین یکی از اقدامات بسیار مؤثر در عرصة مدیریت بحران، برگزاری مانورهایی به‌منظور حفظ آمادگی نیروها، مردم محلی و نیز جلوگیری از آشفتگی وضعیت است که متأسفانه همانند شرایط عمومی کشور در منطقة مدنظر این مانورها جدی تلقی نشده ‌است.

جدول- 7: شاخص‌ها و بارهای عاملی تجمع‌یافته در عامل اول

عامل دوم

این عامل با مقدار ویژة برابر با 5.7 و تبیین 17.31درصد واریانس‌ها، 9 شاخص را در خود جای داده ‌است. با توجه به ترکیب شاخص‌های تجمع‌یافته و شاخص‌های دارای بیشترین بار عاملی، این عامل نارسایی‌های اجتماعی نامیده می‌شود. این عامل متوجه شرایط مردم محلی است که به‌مثابة ذی‌نفعان اصلی، نقش مؤثری در همراهی با مدیران بحران به‌منظور مدیریت مطلوب بحران‌های طبیعی دارند. درواقع این عامل به‌مثابة عاملی برون‌سازمانی، تسهیل‌کنندة مدیریت بحران منطقه محسوب می‌شود. در این زمینه می‌توان به شاخص حضور کم‌رنگ سازمان‌های مردم‌نهاد در منطقه اشاره کرد که با بار عاملی زیادی (0.909) در این عامل تجمع یافته ‌است. سازمان‌های مردم‌نهاد، امروزه به‌مثابة نیروهای پرتوان و کمک‌کنندة بخش مدیریت رسمی بحران‌های طبیعی شناخته می‌شوند؛ همچنان که در سیل‌های سال گذشته نیز در مناطق شمالی و جنوب غربی کشور، این نهادها و مردم محلی کمک‌های چشمگیری به‌منظور کاهش خسارات و بسامان‌شدن اوضاع کردند؛ در حالی که بخش رسمی مدیریت بحران غافلگیر شده بود. این نهادها می‌توانند در هر سه مرحلة پیش، حین و پس از بحران فعالیت داشته باشند؛ این در حالی است که در منطقة مدنظر این وضعیت رضایت‌بخش ارزیابی نشده‌ است.

فقر اقتصادی نیز به‌مثابة دومین شاخص دارای بیشترین بار عاملی (بار عاملی 0.940)، محیط اجتماعی منطقه را به دلیل ضعف سرمایه‌های معیشتی دربرابر بحران‌های طبیعی آسیب‌پذیر می‌سازد؛ از سوی دیگر فقر اقتصادی، فقر فرهنگی را نیز شکل می‌دهد که نمود آن در شاخص تسلط فرهنگ تقدیرگرایی و وابستگی (بار عاملی 0.893) نمایان می‌شود. در این زمینه فرهنگ تقدیرگرایی به‌ویژه در روستاهای شهرستان سبب می‌شود تلقی از بحران‌های موجود به‌مثابة مشیت الهی، مانع از اقدامات سازندة روستاییان برای مقابله و سازگاری شود (برای نمونه شرکت در دوره‌های آموزشی یا دریافت وام و بیمه‌کردن دارایی‌ها). وابسته‌بودن به دولت نیز که در غیاب نهادهای خصوصی و مردم‌نهاد روی می‌دهد، موجب شده ‌است مردم به انجام امور و اقدامات خودجوش و جمعی تمایلی نداشته باشند؛ اقداماتی که موجب افزایش سرمایه‌های اجتماعی و درنتیجه افزایش توان مقابله و سازگاری آنها می‌شود.

کشاورزی سنتی (بار عاملی 0.667) و تخریب محیط طبیعی (بار عاملی 0.839)، دو شاخصی هستند که به افزایش قدرت تخریبی و خسارات بحران‌ها می‌انجامند؛ زیرا از یک سو به کاهش سرمایه‌های معیشتی و تداوم فقر و از سوی دیگر به افزایش آسیب‌پذیری و حساسیت بیشتر به وقوع مخاطرات محیطی منجر می‌شوند.

جدول- 8: شاخص‌ها و بارهای عاملی تجمع‌یافته در عامل دوم

عامل سوم

این عامل با مقدار ویژة برابر با 3.04 و تبیین 9.23 درصد واریانس‌ها، 4 شاخص را در خود جای داده ‌است. با توجه به شاخص‌های تجمع‌یافته، این عامل ضعف در قانونگذاری و سیاست‌گذاری نامیده می‌شود. در این عامل کمبود بودجة نهادهای درگیر در مدیریت بحران منطقه (بار عاملی 0.873)، یکی از علل اصلی شکل‌گیری و تجمع شاخص تناسب‌نداشتن مجازات‌های موجود با عمل تخریب‌کنندگان محیط طبیعی و متجاوزان به حریم‌ها (بار عاملی 0.777) است؛ زیرا در مصاحبه‌ها افراد اظهار می‌داشتند شهرداری‌ها برای تأمین بودجة خود ناچار به نادیده‌گرفتن بسیاری از تخلفات هستند؛ همچنین شدت مجازات‌های تعیین‌شدة نهادهای دولتی برای خاطیان، چه در عرصة روستایی و چه در عرصة شهری، آنچنان که باید و شاید بازدارنده و منع‌کننده نیست.

جدول- 9: شاخص‌ها و بارهای عاملی تجمع‌یافته در عامل سوم

عامل چهارم

این عامل با مقدار ویژة برابر با 2.42 و تبیین 7.34 درصد واریانس‌ها، 4 شاخص را در خود جای داده ‌است. با توجه به شاخص‌های تجمع‌یافته، این عامل ضعف در آموزش و مهارت‌های عملی نامیده می‌شود. شاخص تسلط‌نداشتن مدیران بحران شهرستان بر دانش مدیریت بحران با داشتن بیشترین بار عاملی (0.854)، بیشترین میزان همبستگی و تأثیر را در تشکیل عامل یادشده دارد. درواقع مدیریت بحران، دانش و علمی است که به تخصص و تجربه نیاز دارد و یکی از دلایل نبود آن در منطقة مدنظر نبود آموزش مستمر نیروهایی است (بار عاملی 0.743) که مدیران آیندة بحران منطقه خواهند شد و آموزش‌ندادن آنها موجب مهارت‌های اندک آنها در کنترل مخاطرات طبیعی و سپس بحران‌های ناشی از آن می‌شود. امروزه مدیران بحران در مدیریت نوین به ظرفیت‌سازی در میان مردم محلی به‌مثابة مهم‌ترین ابزار درزمینة ایجاد تاب‌آوری دربرابر بحران‌ها به‌منظور کاهش ریسک مخاطرات و نیز بازیابی و مقابلة اثربخش توجه می‌کنند؛ این در حالی است که تجمع شاخص نبود تلاش درزمینة ارتقای ظرفیت‌های مردم محلی (بار عاملی 0.793) نشان می‌دهد در منطقة مطالعه‌شده به این امر توجه نشده است.

جدول- 10: شاخص‌ها و بارهای عاملی تجمع‌یافته در عامل چهارم

درنهایت از پاسخگویان خواسته شد با انتخاب یکی از کدهای 1 به معنی مدیریت بحران مبتنی بر امدادرسانی، بازیابی خسارات، واکنشی‌بودن و غافلگیرشدن مدیران، تخصص‌محوری (دید بالا به پایین) و بهره‌نگرفتن از مردم محلی و تکیه بر اقدامات کوتاه‌مدت و سطحی که شاخص‌های مدیریت بحران انفعالی سنتی هستند و کد 2 به معنی مدیریت نوین بحران‌ها مبتنی بر کنشگربودن، تکیه بر اقدامات پیشگیرانه، قدرت مؤثر و مطلوب تصمیم‌گیری مدیران و مشارکتی‌شدن مدیریت، رویکرد و وضعیت مدیریت بحران را در منطقه مشخص کنند. یافته‌های به‌دست‌آمده در آزمون دوجمله‌ای در جدول زیر نشان می‌دهد در سطح معنا‌داری 0.05، بیش از 60درصد پاسخگویان که به‌مثابة نسبت یا حد مورد انتظار برای پاسخ به رویکرد مدیریت نوین (کد 2) و تأیید آن در منطقه در نظر گرفته شده است، با رد این وضعیت معتقد به رویکرد سنتی و انفعالی در مدیریت بحران‌های طبیعی در منطقه‌اند.

جدول- 11: سنجش دیدگاه پاسخگویان در ارتباط با رویکرد غالب مدیریت بحران‌های طبیعی در منطقه

نتیجه‌گیری

در پژوهش حاضر وضعیت مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در شهرستان قائنات به‌مثابة یکی از مناطق آسیب‌پذیر و متأثر از مخاطرات طبیعی بررسی شد. این مخاطرات به‌صورت بالقوه (زلزله) و بالفعل (خشکسالی، سرمازدگی، سیل)، معیشت ساکنان شهری و روستایی منطقه را تهدید می‌کند و بر آن تأثیر می‌گذارد. در این زمینه پرسش‌هایی مطرح شد که یافته‌های پژوهش به آنها پاسخ دادند.

1. 1.  وضعیت مطلوبیت مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در شهرستان قائنات چگونه است؟

یافته‌های به‌دست‌آمده درزمینة پاسخگویی به این پرسش نشان داد وضعیت مدیریت بحران شهرستان قائنات (دانش، مهارت و عملکرد) با مقدار نامناسب میانگین محاسبه‌شده برابر با 2.67، مطابق با نتایج پژوهش سجاسی قیداری و همکاران (1393)، پورموسوی و همکاران (1394) و مظلومی (1379)، در وضعیت رضایت‌بخشی قرار ندارد؛ این در حالی بود که در هر سه فاز پیش، حین و پس از بحران، این رضایت‌بخش‌نبودن و مقدار نامناسب میانگین‌های به‌دست‌آمده به ترتیب برابر با 2.70، 2.72 و 2.58 مشاهده شد. با توجه به اینکه مدیریت بحران، چرخة سیستماتیکی از اقداماتی است که از مرحلة پیش از بحران با اقدامات پیشگیرانه شروع و با مقابلة حین بحران و بازیابی پس از آن پایان می‌یابد، برمبنای نتایج پژوهش حاضر، نامناسب‌بودن وضعیت مدیریت در مرحلة نخست یعنی پیش از بحران، مطلوب‌نبودن وضعیت را در سایر مراحل با افزایش درجة آسیب‌پذیری و خسارات جانی و مالی ناشی از آن سبب می‌شود. همچنین شاخص‌های پرداخت بیمه و حمایت مالی برای بازسازی مطلوب با میانگین 2.16 در مرحلة بازسازی و ارتباط و تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد با میانگین 2.20 در مرحلة پیش از بحران، برای افزایش آمادگی، شاخص‌هایی بودند که با کمترین میانگین‌های محاسبه‌شده، نامطلوب‌ترین وضعیت را در مدیریت بحران منطقه داشتند. این امر نشان از ضعف وضعیت بازسازی و بازیابی پس از بحران‌های طبیعی منطقه دارد که هرساله به قوع می‌پیوندند. از سویی دیگر، تأکید بر حمایت‌های مالی و بیمه‌ای به دلیل فقر اقتصادی در میان مردم منطقه است که به‌مثابة عاملی بیرونی، زمینه‌ساز افزایش آسیب‌پذیری و خسارات جانی و مالی و درنتیجه دشواری مدیریت بحران‌ها می‌شود. همچنین بهره‌نگرفتن از سازمان‌های مردم‌نهاد به معنی ازدست‌دادن یک محرک، عامل و نیروهایی مؤثر برای مدیران بحران شهرستان به‌منظور بهبود چرخة مدیریت بحران در منطقه است؛ زیرا این سازمان‌ها به دلیل نبود بوروکراسی، چابکی و برخاستن از میان مردم محلی در هر سه فاز پیش، حین و پس از بحران‌ها بسیار اثربخش ایفای نقش می‌کنند.

2. مهم‌ترین عوامل مؤثر (چالش‌های پیش ‌رو) بر وضعیت مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در شهرستان قائنات کدام‌اند؟

یافته‌های به‌دست‌آمده درزمینة پاسخگویی به این پرسش پژوهش، مطابق با نتایج پژوهش‌های توکاکیس و همکاران (2019)، کواچز و اسپنز (2009)، پطرودی و همکاران (1396) و عزیزپور و همکاران (1390)، نشان داد مجموعه‌ای از چالش‌ها پیش ‌روی شکل‌گیری وضعیت موجود نامطلوب مدیریت بحران در شهرستان قائنات قرار دارد که در پژوهش حاضر، این چالش‌ها در قالب چهار عامل اصلی ضعف در برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت مدیریت بحران شهرستان، نارسایی‌های اجتماعی، ضعف در قانونگذاری و سیاست‌گذاری و ضعف در آموزش و مهارت‌های عملی مبتنی بر 32 شاخص خلاصه شد. ترکیب این عوامل نشان می‌دهد علاوه بر عوامل درون‌سازمانی مرتبط با ضعف‌های ارگان‌ها و نهادهای مسئول، ضعف‌های بیرونی مرتبط با محیط اجتماعی نیز، پیش‌‌روی مدیریت مطلوب و اثربخش بحران‌های طبیعی منطقه قرار دارند. این امر یکی از اصول اساسی درزمینة تغییر رویکرد مدیریت بحران به رویکرد نوین است که در آن بر آسیب‌پذیری شرایط اجتماعی به‌مثابة یکی از چالش‌های فزایندة خسارات بحران‌های طبیعی و حل آنها به‌منظور پیشگیری از ایجاد بحران و آمادگی برای مقابله تأکید دارد. در این میان، بیشترین مقدار ویژه و تبیین واریانس‌ها به دو عامل اول و دوم یعنی ضعف در برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت و نارسایی‌ها و آسیب‌های اجتماعی اختصاص یافته ‌است تا به ضرورت حرکت به سمت رویکرد نوین مدیریت بحران متکی بر رفع نارسایی‌های اجتماعی، مشارکتی‌شدن جریان مدیریت مبتنی بر همکاری با جامعة محلی و افزایش ظرفیت‌های آنها پی ‌برده شود.

3. رویکرد اصلی مدیریت بحران مخاطرات طبیعی در منطقه مبتنی بر رویکرد سنتی و انفعالی است یا نوین و کنشگرانه؟

برای پاسخگویی به این پرسش، یافته‌ها نشان داد از دیدگاه پاسخگویان برخلاف پژوهش فاستر (2007) و مورنو و همکاران (2019) و مطابق با یافته‌های پژوهش سجاسی قیداری و همکاران (1393)، مدیریت بحران منطقه مبتنی بر رویکرد سنتی است که مهم‌ترین ویژگی‌های آن واکنشی‌بودن، مدیریت پس از واقعه، نادیده‌گرفتن مشارکت مردم محلی و آسیب‌پذیری‌های اجتماعی، تأکید بر امدادرسانی و بازیابی به جای پیشگیری و آمادگی است. نمود این امر در تداوم بحران‌های حاصل از مخاطرات طبیعی و خسارات‌ ناشی از آن در هرسال مشاهده می‌شود. عمدة راه‌حل‌های حل این بحران‌ها، کوتاه‌مدت و سطحی است؛ همچون اختصاص وام‌هایی که عموماً به‌ویژه روستاییان به دلیل فقر اقتصادی منطقه تمایل به دریافت آنها یا توان بازپرداخت آنها را ندارند، جبران محدود خسارات‌ رخ‌داده در کسب‌وکار مردم محلی، جریمة مالی و تخریب محدود بناها و سازه‌های متجاوزان به حریم‌ها، آبرسانی با تانکرها و... . با توجه به تداوم مخاطرات منطقه مانند خشکسالی، سرمازدگی و سیل و تهدید با مخاطراتی مانند زلزله نیاز است اقدامات سازگارانه و بلندمدت انجام شود که توان تاب‌آوری سکونتگاه‌ها را افزایش دهد.

با توجه به یافته‌ها، راهکارهای زیر موجب بهبود وضعیت مدیریت بحران مخاطرات محیطی در منطقه می‌شود:

ضعف در برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت مدیریت بحران شهرستان: نخست نیاز است مخاطرات طبیعی و تداوم آنها به‌مثابة بحرانی جدی در سطح مدیریت منطقه درک شود تا بدین ترتیب با جدیت درزمینة تدوین برنامه‌ریزی‌های کاربردی و اقدامات مؤثر گام برداشته شود. همچنین نیاز است ستاد مدیریت بحران منطقه به نقش اصلی خود در قالب تدوین برنامه‌ای جامع، شفاف، هماهنگ و کارا عمل کند که در آن وضعیت اقدامات هر ارگانی در هرسه مرحلة مدیریت بحران مشخص شده ‌باشد و بدین ترتیب مانع از ناهماهنگی‌ها، موازی‌کاری‌ها و نیز، توزیع و تخصیص درست منابع و امکانات با توجه به سطح آسیب‌پذیری مناطق مختلف شود. نظارت پیوسته بر حسن اجرای برنامه‌های تدوین‌شده، کاملاً ضروری است. در بحث جذب و نگهداشت نیروی انسانی نیاز است بازنگری و اقداماتی در عرصة مدیریت منطقه انجام شود. نخست باید ناپایداری موجود در امنیت شغلی مدیران برطرف شود. در این زمینه، انتخاب اولیه برمبنای شایسته‌سالاری و تخصص بسیار راهگشا خواهد بود. همچنین باید نظام جانشین‌پروری و انتقال دانایی در میان مدیران شکل گیرد که همواره جانشینانی در عرصة مدیریت بحران منطقه وجود داشته باشند و با تغییر و جابه‌جایی مدیران، کیفیت مدیریت بحران منطقه با تنزل همراه نشود. جذب نیروی انسانی در واحدهای مدیریت بحران ادارات، باید براساس تخصص و تجربه باشد، نه اینکه به گفتة مصاحبه‌شوندگان افرادی که در قسمت‌های دیگر مفید نیستند، به واحد مدیریت بحران ارگان‌ها منتقل شوند. الزام مدیران به ثبت تجارب حاصل از هر بحران و آمار و ارقام مرتبط با آن توسط کمیتة مدیریت بحران منطقه و بهره‌گیری از آنها به‌منظور انجام اقدامات پیشگیرانه و آمادگی بیشتر، لازمة بهبود وضعیت مدیریت بحران منطقه است.

نارسایی‌ها و آسیب‌پذیری اجتماعی: با توجه به اینکه در این عامل ضعف مشارکت مردمی و سازمان‌های مردم‌نهاد بیشترین بار عاملی را داشت، نیاز است زمینه‌های ایجاد و تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد در منطقه فراهم آید. همچنین مردم محلی به‌ویژه روستاییان که در وضعیت فعلی بیش از شهرنشینان منطقه متأثر از بحران‌های طبیعی هستند، در فرایند تصمیم‌گیری در عرصه‌های پیشگیری، آمادگی و مقابله با بحران‌ها به دلیل داشتن تجربه و دانش بومی به کار گرفته شوند؛ به‌ویژه اینکه بیشترین تأثیر بحران‌های طبیعی موجود نیز بر وضعیت کشاورزی آنها بوده است که سالیان متمادی در آن تجربه دارند. با توجه به اینکه ارتباط مستقیمی میان فقر و آسیب‌پذیری وجود دارد، می‌بایست درزمینة بهبود وضعیت اقتصادی و معیشتی در منطقه گام‌های اساسی برداشت. در این زمینه تکیه بر مهم‌ترین توان منطقه یعنی کشاورزی در روستاها و تکمیل آن در شهرهای منطقه در زنجیره‌ای به‌هم‌پیوسته در کنار توسعة فعالیت‌های خدماتی و صنعتی پیشنهاد می‌شود. تأکید اصلی این فعالیت‌ها می‌باید بر نواحی روستایی باشد که به دلیل فقر بیشتر، آسیب‌پذیری بیشتری دربرابر مخاطرات موجود دارند. ایجاد کارگاه‌ها و واحدهای تعاونی تولیدی صنایع دستی و تبدیل منطقه به قطب صنایع دستی در سطح منطقه و کشور با توجه به پتانسیل زیاد منطقه در این زمینه، گسترش زمینه‌های گردشگری روستایی (تأمین خدمات و امکانات رفاهی و زیرساختی، آموزش مردم محلی، تبلیغات و بازاریابی و...) در سطح روستاهای دارای پتانسیل منطقه (روم، آفریز، سده، زول، افین، کره، باراز، کارشک، بیناباج، بیهود، کلاته سعید، ورزگ و...) و تبدیل آنها به مرکز ثقلی برای معرفی و توسعة گردشگری در سایر روستاهای دارای توان همجوار و تغییر در نحوة بهره‌برداری از منابع مالی روستاییان با جمع‌کردن پس‌اندازهای خرد به‌منظور راه‌اندازی کسب‌وکارهای خرد تولیدی، برندسازی محصولات راهبردی منطقه مانند زرشک و زعفران و ایجاد کارگاه‌های کوچک و کارخانه‌های تبدیلی، ضرورتی انکارناپذیر درزمینة افزایش توان مالی مردم محلی به‌ویژه روستاییان است.

با توجه به تداوم مهم‌ترین بحران منطقه یعنی خشکسالی، می‌بایست درزمینة کشاورزی از کشاورزی سنتی فاصله گرفت؛ زیرا تداوم فقر و آسیب‌پذیری را به دنبال دارد. در این زمینه، تأکید بر افزایش راندمان در واحد سطح تا افزایش سطح زیر کشت، روی‌آوردن به شیوه‌های نوین آبیاری، یکپارچه‌سازی اراضی، بهره‌گیری از گونه‌های مقاوم به خشکسالی و تغییر الگوی‌های آبیاری و کشت پیشنهاد می‎‌شود.

عامل ضعف در قانونگذاری و سیاست‌گذاری: در این ارتباط، تدوین قوانین و تعیین مجازات‌های متناسب و منطبق با میزان جرم خاطیان در عرصة طبیعی و متجاوزان به حریم‌های در نظر گرفته شده، ایجاد مشوق‌های کافی برای همکاری مردم محلی در شهرها و روستاها با ارگان‌های ذی‌ربط در رعایت استانداردها، تهیة آیین‌نامه‌هایی برای مشخص‌کردن ضوابطی به‌منظور انتخاب مدیران شهرستان و نظارت بر عملکرد آنها برمبنای توانایی و دانش مدیریت آنها در عرصة بحران، تلفیق سیاست‌ها و برنامه‌های مدیریت بحران در تهیه و تدوین طرح‌های توسعه به‌ویژه طرح‌های هادی روستایی و تفصیلی شهرها، راهکارهای پیشنهادی است.

عامل ضعف در آموزش و مهارت‌های عملی: در این زمینه تأکید اصلی بر آموزش پیوستة مردم محلی و نیز کارکنان ستادی عرصة مدیریت بحران شهرستان است. نخست در عرصه‌های روستایی، همکاری سازمان‌ها و نهادهای مرتبط با مدیریت بحران در شهرستان برای توانمندسازی روستاییان با محوریت دهیاران و ریش‌سفیدان، تأثیرات ژرفی بر آماده‌کردن روستاییان و ایمن‌سازی روستاها دارد. با توجه به آشفتگی‌ها در زمان بحران‌های طبیعی منطقه، برگزاری دوره‌های تربیت فرمانده در صحنة عملیات بسیار ضروری است. روی‌آوردن به شیوه‌های نوین مدیریت بحران‌های طبیعی و ارتقای توانایی مدیران بحران، برای بهره‌گیری از آنها مبتنی بر سیستم‌های سنجش از دور، سیستم اطلاعات جغرافیایی، شبیه‌سازی و سایر فناوری‌های نوین ارتباطی و کاهنده، مانند سیستم‌های هشدار سریع و سامانه‌های قطع خودکار شریان‌های حیاتی، آموزش و تبلیغات لازم از راه رسانه‌ها در ارتباط با ضرورت بهره‌مندی از بیمه‌ها و فرهنگ‌سازی و جدی‌گرفتن و برگزاری منظم و هدفمند مانورها نیز، از دیگر راهکارهای پیشنهادی است.

در یک جمع‌بندی نیاز است دیدگاه مدیریت بحران منطقه به سمت اقدامات تاب‌آورانه تغییر کند که سازگاری را با مخاطرات محیطی منطقه به همراه آورد. درزمینة تحقق این امر نیز به اقداماتی همچون آموزش و فرهنگ‌سازی نحوة برخورد و رفتار با مخاطرات محیطی برای مردم محلی و مسئولان، تقویت مدیریت مشارکتی، بهره‌گیری از روش‌های نوین و فناورانه، برنامه‌ریزی بلندمدت و نظارت درست بر حسن انجام برنامه‌ها، دانش درست مکان‌یابی و جانمایی سازه‌ها، ارزیابی ریسک مخاطرات و شناسایی نقاط آسیب‌پذیر، برطرف‌کردن چالش‌های اقتصادی و اجتماعی به‌ویژه فقر منطقه، عدالت‌محوری در توزیع امکانات و زیرساخت‌ها در بین شهرها و روستاها، ساماندهی روستاهای کم‌جمعیت و پراکنده، مناطق حاشیة شهرها، تقویت زیرساخت‌های شهری در منطقه و جلوگیری از ساخت‌وساز غیراصولی در مناطق دارای بافت فرسودة شهری نیاز است.