بررسی عملکرد بلدیه در دورﮤ پهلوی اول، نمونه ‌پژوهی شیراز

مقدمه

آگاهی ما دربارﮤ بلدیه شیراز در دوران پهلوی اول به‌نحو تعجب‌آوری بسیار اندک است به‌گونه‌ای‌که تنها کتاب تخصصی که دربارﮤ تاریخ شهرداری شیراز نگاشته شده است دربارﮤ دوسوم از دوران پهلوی اول هیچ‌گونه اطلاعاتی ارائه نمی‌کند. به‌نظر می‌رسد برای روشن‌کردن تاریخ بلدیه شیراز نیازمند پژوهش‌های بیشتری هستیم. در روزگار پهلوی، بلدیه‌ها نقشی بیش از شهرداری‌های امروزی برعهده داشتند و درواقع، مهم‌ترین ابزار حاکمیت در شهرها بودند. از نظر مردم، بلدیه سنگر آزادی و مجرای تحقق خواسته‌های محلی آنها بود. مطابق قانون، بلدیه‌ها وظایف بسیاری در حیطه‌های گوناگون سیاسی، فرهنگی، اجتماعی، بهداشتی و... برعهده داشتند. بنابراین کارکرد آنها بیش از یک نهاد خدماتی صرف بود. شیراز بزرگ‌ترین شهر جنوبی ایران بود؛ بااین‌حال بلدیه‌ای کوچک داشت که انتظارات عمومی را برآورده نمی‌کرد. در دوران پهلوی اول، باتوجه به اقتدار نسبی حکومت و توﺳﻌﮥ دستگاه اداری،  بلدیه‌ها در سراسر کشور به‌شکل کمی و کیفی گسترش یافتند. آنها موفق شدند از چارچوب بلدیه در دوران قاجار فراتر روند و به نهادی مهم تبدیل شوند که حکومت به‌شیوه‌های گوناگون برای زیرسیطره‌گرفتن آنها می‌کوشید.

مهم‌ترین پژوهش‌های صورت‌گرفته دربارﮤ تاریخ بلدیه عباررت است از: کتاب از بلدیه تا شهرداری تألیف محمدرضا خالصی (1388) که تاریخ شهرداری شیراز را از زمان تأسیس تا سال 1386ش/2007م شامل می‌شود. این کتاب از گروه پژوهشی بهره برده است و در نوع خود بهترین کتاب موجود است؛ اما برای موضوع این پژوهش حاوی اطلاعات چندانی نیست. نویسندﮤ کتاب خود به مشکلات ﺗﻬﻴﮥ این کتاب اشاره کرده است که مهم‌ترین آن نبود منابع کافی و زنده‌نبودن اشخاص آگاه در زمینه پژوهش است؛ چنان‌که در ارتباط با سال‌های 1308تا1320/1929تا1941م، کتاب هیچ‌گونه اطلاعاتی ندارد. کتاب اکبر رئیسی به نام گذری بر روند تحولات و تشکیلات شهرداری شیراز از احتسابیه تاکنون، دربارﮤ تاریخچه بلدیه در دورﮤ پهلوی اول است و این کتاب بیش از کتاب خالصی مطلبی ارائه نمی‌کند. به جز این دو کتاب، کتاب‌ها و مقاله‌های بسیاری دربارﮤ تاریخ شیراز نگاشته شده است؛ برای نمونه باید به تاریخ بافت قدیمی شیراز نوﺷﺘﮥ کرامت‌الله افسر، شیراز در گذشته و حال تألیف حسن امداد، شیراز یادگار گذشتگان اثر حمید خرمایی، تاریخ شیراز اثر حسن خوب‌نظر، شیراز شهر جاویدان نوﺷﺘﮥ علی سامی و تعداد درخور توجهی کتاب و مقاله دیگر اشاره کرد. چنان‌که از نام برخی از این کتاب‌ها نیز استنباط می‌شود، بیشتر این کتاب‌ها و مقاله‌ها را باید در ﺣﻴﻂﮥ موضوعی بیان و شرح آثار تاریخی و مفاخر شهر جای داد. این آثار دربارﮤ موضوع این پژوهش مطلبی بیش از کتاب محمدرضا خالصی ارائه نمی‌کنند. در راستای جبران این نقیصه، این مقاله با تکیه‌بر اسناد و منابع آرشیوی نوشته شده است.

بلدیه از شکل‌گیری تا دوران پهلوی اول

انجام خدماتی که امروزه شهرداری‌ها عهده‌دار آن هستند، در طول تاریخ ایران بی‌سابقه نیست. دست‌کم می‌دانیم که در سال‌های پس از ظهور اسلام، دیوان محتسب تاحدى وظایف کنونى شهردارى را انجام مى‌داد؛ یعنى به وضع عمومى بازار نظارت می‌کرد و از کم‌فروشى و گران‌فروشى جلوگیرى مى‌کرد و نمى‌گذاشت که دهقانان و پیشه‌وران و صنعتگران کالاهاى فاسد یا تقلبى را به مردم بى‌خبر بفروشند. علاوه‌براین، دیوان محتسب حفظ امنیت و آرامش شهر را نیز به‌عهده داشت و ازاین‌نظر، قسمتى از کار شهربانى امروز را انجام می‌داد. این دیوان مراقب بود که مردم مشروبات الکلى ننوشند و در معاملات و مرافعات، مزاحم یکدیگر نشوند و عملى خلاف مقررات شرع و عرف انجام ندهند و به حدود و حقوق یکدیگر تخطى و تجاوز نکنند (راوندی، 1378: 4/631). پیش از تشکیل بلدیه در تهران، ادارﮤ احتسابیه تاحدودی همان وظایف بلدیه را انجام می‌داد (نیل‌قاز، 1388: 1008)؛ اما ساﺑﻘﮥ تأسیس بلدیه‌ها به دوران قاجار برمی‌گردد. زمانی‌که گسترش روابط با اروپاییان دولت را متوجه کرد که باید ظاهر پایتخت را تمیز و زیبا نگه دارد و محیطی تاحدودی مناسب برای زندگی خارجیان فراهم کند. در سال 1267ق/1851م، در نخستین سال‌های سلطنت ناصرالدین‌شاه، کوچه‌های ارگ پادشاهی را صاف و سنگ‌فرش کردند (محبوبی اردکانی، 2537: 128). سال بعد برای تنظیف دارالخلافه قراری مجدد گذاشتند و سال پس‌ازآن نیز رسیدگی به امور اصناف به میرزاموسی، وزیر دارالخلافه، واگذار شد. در زمان تصدی میرزاعباس‌خان، پسر میرزارضای مهندس‌باشی، بر امور بلدی دستوری باعنوان تنظیمات حسنه برای پاکیزگی کوچه‎ها و مجراهای آب‎ها و وظایف مأموران احتساب نوشته شد. نوشتن این دستور باعث شد که کارهای خدماتی بلدی تاحدی سروصورتی به خود بگیرد (محبوبی اردکانی، 2537: 129تا131).

تا زمان مشروطیت و تأسیس رسمی بلدیه، نظمیه امور مربوط به بلدیه را عهده‌دار بود. نخستین قانون بلدیه در 20ربیع‌الثانی 1325ق/2ژوئن1907م، در 108 ماده به تصویب رسید که هرگز اجرایی نشد. در 5ثور (اردیبهشت) 1300ش/25آوریل1921م، با صدور تصویب‎نامه‎ای ادارﮤ صحیه و معاونت عمومی بلدیه تهران تأسیس شد. در سوم دلو (دی) 1303ش/23ژانویه1925م، قانون دیگری برای تکمیل سازمان شهرداری تصویب شد. در سال 1304ش/1925م، قانون جامع‌تری باعنوان قانون بلدیه در 70 ماده از تصویب مجلس گذشت. سرانجام در 3خرداد1309ش/24می1930م قانون، وظایف و مسئولیت‌های شهرداری را مشخص کرد (محبوبی اردکانی، 2537: 133و134). عبدالله مستوفی معتقد بود که سیدضیاءالدین با اقداماتش، سنگ اول بنای بلدیه را گذاشت (مستوفی، 1384: 240). در زمان نخست‌وزیری او با تدوین نظامنامه‌ای در هیئت دولت، بلدیه به دولت وابسته شد و تحولات آن تحت‌تأثیر تقسیمات قدرت سیاسی قرار گرفت. براساس این نظامنامه، در مراکز استان‌ها تشکیلات بلدیه زیر نظر استاندار قرار می‌گرفت و استاندار کفیلی برای ریاست بلدیه تعیین می‌کرد. نظامناﻣﮥ 1309ش/1930م، وابستگی بلدیه به دولت را تشدید کرد؛ همچنین گرفتن عوارض را نیز تسهیل کرد (رئیسی، 1388: 24).

بلدیه با عموم مردم سروکار داشت و اقداماتش به‌طور مستقیم زندگی مردم را تحت‌تأثیر قرار می‌داد. بلدیه‌های فارس در دوران پهلوی اول مراحل تکاملی خود را طی می‌کردند. به‌علت نبود منابع مالی لازم برای خدمات شهری، برخی قصبات فاقد بلدیه بودند و به‌علت کمی عایدات بلدیه، برخی دیگر نیز که بلدیه داشتند قادر نبودند تمام وظایف شهرداری را به‌معنای واقعی آن انجام دهند. به‌منظور بررسی و نقد عملکرد بلدیه‌ها، نخست نظامناﻣﮥ موقتی بلدیه آورده می‌شود و سپس نظامناﻣﮥ بلدیه‌ها از نظر می‌گذرد که پس از تصویب در مجلس شورای ملی، در خرداد 1309ش/1930م در روزناﻣﮥ استخر منتشر شد.

نظامناﻣﮥ بلدیه‌ها

نظامناﻣﮥ موقتی شورای بلدیه مقرر می‌کرد در نقاطی که بلدیه زیر نظر حکام اداره می‌شود، شورای بلدی تشکیل شود. حکومت به‌محض رسیدن فرمان وزارت داخله، به فاﺻﻠﮥ دو روز، از بیست‌وچهار نفر از طبقات شش‌گانه دعوت می‌کرد. فراخواندگان در همان ﺟﻠﺴﮥ نخست با رأی مخفی و اکثریت نسبی، یک نفر را برای عضویت شورای بلدی برمی‌گزیدند. پنج تن هم در جایگاه عضو علی‌البدل، از میان همان دعوت‌شدگان انتخاب می‌شدند. برای انتخاب مزبور، حضور دوسوم دعوت‌شدگان کافی بود. حکومت ﻧﺘﻴﺠﮥ انتخاب را در همان جلسه اعلام می‌کرد و پس از استعلام از پذیرش عضویت، به‌طور رسمی آنها را به کار دعوت می‌کرد. نشست شورای بلدی هفته‌ای یک‌بار در ادارﮤ حکومتی تشکیل می‌شد. نظامناﻣﮥ موقتی وظایف زیر را به دوش شورای بلدی گذاشته بود: 1. بازبینی در درستی هزینه‌ها برابر با بودﺟﮥ تصویب‌شده؛ 2. رایزنی در کارهای عام‌المنفعه؛ 3. بررسی در درستی جریان امور بلدی و فرستادن اطلاعات لازم به دفتر حکومتی؛ 4. مشاوره در نرخ کالاها و خواربار و آنچه به نیاز همگانی مربوط بود. حکومت آنچه از پیشنهادهای شورای بلدی در حدود آیین‌نامه‌ها بود، بی‎درنگ اجرا می‎کرد و آنچه به کسب اجازه از وزارت داخله نیازمند بود، به آگاهی آن می‌رساند و کسب اجازه می‌کرد (ساکمف: 5106-293-98).

از سال 1309ش/1930م، با ﺗﻬﻴﮥ نظامناﻣﮥ بلدیه‌ها فعالیت آنها قانونمندتر شد و شرح وظایف و چارچوب عملکرد سازمانی آن مشخص‌تر شد. مسائلی همچون نظارت مقامات عالی‌رتبه محلی بر بلدیه شکل قانونی به خود گرفت. نظامناﻣﮥ بلدیه سه بخش و پنج فصل داشت. بخش اول دربرگیرندهٔ دو فصل نخست در تشکیلات بلدیه بود؛ بخش دوم دربرگیرندهٔ فصل سه و چهار در وظایف بود؛ بخش سوم به مسائل متفرقه مربوط می‌شد. به‌موجب مادﮤ3 قانون بلدیه مورخه 30اردیبهشت1309 ش/20می1930م، بلدیه شامل انجمن‌های بلدی و ادارﮤ بلدیه بود. انجمن بلدی بین 6تا12 عضو داشت. شمار اعضاء در پایتخت دوازده نفر، در ولایات درجه اول نه نفر و در دیگر نقاط شش نفر بود.

انجمن بلدیه به‌ترتیب زیر انتخاب و تشکیل می‌شد: برای تشکیل انجمن نظارت، والی یا حاکم از طبقات سه‌گاﻧﮥ مالکان و تجار و اصناف شش نفر را دعوت می‌کرد؛ یعنی از هر طبقه دو نفر. این افراد در کانون اعتماد همگانی بودند و به امانت‌داری معروف بودند و سواد داشتند. برگزیدگان پس از پذیرفتن دعوت والی یا حاکم، در محلی که از پیش معین‌شده بود، حاضر می‌شدند و تحت ریاست حاکم یا نمایندﮤ او انجمن را تشکیل می‌دادند و به انجام وظیفه مشغول می‌شدند. انجمن نظارت یک آگهی آماده می‌کرد و از دو تا پنج روز پیش از آغاز انتخابات، آن را منتشر می‌کرد. این آگهی دربرگیرندﮤ مطالبی همچون محل انعقاد انجمن، زمان‌هایی که برای دادن تعرفه و اخذ رأی معین می‌شد و شرایط انتخاب‌کنندگان و گزینش‌شوندگان بود. گرفتن تعرفه و دادن رأی در مجلسی انجام می‌شد. شمار نمایندگان منتخب بلدی پنج برابر تعدادی بود که در مادﮤ دوم تعین شده بود (استخر، 24خرداد1309، ش748: 3و4؛ مختاری اصفهانی، 1380: 856تا872)..

پس از پایان رأی‌گیری، به فاﺻﻠﮥ یک روز، شمارش آراء آغاز می‌شد. قانون تصریح می‌کرد که شمارش آراء باید حداکثر ظرف پنج روز پایان یابد. پس از مشخص‌شدن نتایج، والی یا حاکم نتیجه را بی‌درنگ به وزارت داخله اطلاع می‌داد. وزارت داخله مراتب را به هیئت دولت پیشنهاد می‌کرد تا عدﮤ لازم از میان منتخبان تعیین شوند. انتصاب افراد به حکم دولت بستگی داشت. انتخاب اشخاصی که بیش از سه‌دهم آراء را داشتند، در برابر کسانی که آراء کمتری به دست آورده بودند، ارجح بود. برای انتخاب‌کنندگان داشتن شرایط زیر لازم بود: 1. تبعه دولت ایران باشند؛ 2. سن آنها کمتر از 20 سال نباشد؛ 3. به جنحه و جنایت محکوم نباشد. نظامیان و مأموران نظمیه و امنیه حق شرکت در انتخاب‌کردن را نداشتند. برای انتخاب‌شوندگان نیز شرایط زیر لازم بود: 1. داشتن تابعیت دولت ایران؛ 2. داشتن سواد فارسی و سن بین 35تا60 سال؛ 3. شاغل‌نبودن در ادارات دولتی؛ 4. نداشتن محکومیت به جنحه و جنایت. اگر از جریان انتخابات بلدی شکایتی مطرح می‌شد، شکایت مانع از جریان انتخابات نمی‌شد. وزارت داخله مرجعی بود که باید به شکایات رسیدگی می‌کرد. وکلای بلدیه پس از پذیرفتن دعوت‎ناﻣﮥ والی یا حاکم در محلی که برای آنها تعیین شده بود حاضر می‌شدند و با رأی مخفی و اکثریت نسبی، از بین خودشان رئیس و نایب‌رئیس و منشی را برمی‌گزیدند. انتخابات هیئت‌رﺋﻴﺴﮥ انجمن هر سال تجدید می‌شد. تنها درصورت حضور دوسوم اعضا، جلسات انجمن رسمیت داشت. اکثریت آرا وقتی به دست می‌آمد که بیش از نیمی از حضار به طرحی رأی می‌دادند. درصورتی‌که یک‌سوم اعضا درخواست می‌کردند، رأی‌گیری به‌صورت مخفی انجام می‌شد..

براساس مادﮤ17، به والی یا حاکم و رئیس بلدیه حق شرکت در جلسات انجمن داده بود. منشی انجمن وﻅﻴﻔﮥ نوشتن صورت مذاکرات جلسه و تصمیم‌های انجمن را در دفتر مخصوص برعهده داشت. جلسه‌های رسمی انجمن یک‌مرتبه در ماه برگزار می‌شد. درصورت نیاز، با پیشنهاد رئیس بلدیه ممکن بود که جلسه فوق‌العاده تشکیل شود. برای مطرح‌شدن مطلبی در انجمن بلدیه، پیشنهاد کتبی ادارﮤ بلدیه یا تقاضای کتبی یک‌سوم نمایندگان بلدیه یا درخواست والی یا حاکم محل ضروری بود. نظامات داخلی انجمن را اعضای انجمن تنظیم می‌کرد و وزارت داخله تصویب می‌کرد. مدت دورﮤ وکالت دو سال بود (استخر، 7خرداد1309، ش746: 3).

پس از تصویب نهایی وزارت داخله، رئیس بلدیه تعیین می‌شد. اگر وزارت داخله صلاح می‌دید ریاست بلدیه را به‌عهدﮤ حاکم یا نایب‌الحکومه می‌گذاشت. ادارﮤ بلدیه هر محل به‌تناسب اهمیت و نیازها، دارای اعضاء و اجزاء اداری و مستخدمان جزء بود. طبق مادﮤ25، مجموع حقوق اعضاء و مستخدمان اداری بلدیه نباید از ده‌درصد عایدات سالیاﻧﮥ بلدﻳﮥ هر محل تجاوز می‌کرد؛ همچنین مادﮤ26، مستخدمان جزء دون‌پایه را از پرداخت کسور بازنشستگی معاف کرده بود (استخر، 24خرداد1309، ش748: 3و4؛ مختاری اصفهانی، 1380: 856تا872).

وظایف ادارﮤ بلدیه

طبق نظامنامه، وظایف بسیاری برعهدﮤ بلدیه گذاشته شده بود. مهم‌ترین این وظایف عبارت بود از:

1. پیشنهاد نوع و میزان عوارض و عایدات بلدی به انجمن؛

2. تنظیم بودجه و اعتبارات آن و تسلیم آن برای تصویب انجمن و ارسال آن برای جلب موافقت وزارت داخله؛

3. فروش اموال منقول و غیرمنقول متعلق به بلدیه و خرید اموال منقول و غیرمنقول برای بلدیه با نظارت انجمن و تصویب وزارت داخله؛

4. پذیرش اعانه به نام شهر؛

5. پیشنهاد تغییر نقشه شهر و تأمین قیمت منصفانه برای زمین‌ها و ساختمان‌های متعلق به اشخاص؛

6. تهیه میدان‌های عمومی برای خریدوفروش ارزاق و غیره؛

7. تصدی و مراقبت در جمع‌آوری عایدات بلدیه و به‌مصرف‌رساندن آن در حد بودجه با اجازﮤ وزارت داخله؛

8. اداره‌کردن اموال منقول و غیرمنقول متعلق به بلدیه؛

9. مراقبت در تهیه وسایل فراوانی و ارزانی احتیاجات عمومی به‌خصوص در مواقع سختی و قحطی؛

10. نظارت و تفتیش در صحت اوزان و مقیاس‌ها؛

11. توسعه معابر عمومی و ساختمان خیابان‌ها و پل‌ها و زیرآب‌های شهر و اداره‌ها و باغ‌های ملی و گردشگاه‌های همگانی و بیمارستان‌ها و دارالمساکین و تیمارستان‌ها و سایر مؤسسات خیریه؛

12. مراقبت نظافت، روشنایی و آراستگی شهر مطابق احتیاجات محلی؛.

13. تهیه آمارهای مربوط به امور بلدی؛

14. مراقبت در امور صحی حوزﮤ بلدی و معاونت عمومی توسط شعب طبی‌امدادی و بیمارستان‌های شهری و تیمارستان و مؤسسه‌های خیریه و نگهداری بچه‌های بی‌سرپرست، اتخاذ تدابیر لازم در زمان بروز بیماری‌های واگیردار، مراقبت در انتظام امور غسالخانه‌ها و قبرستان‌ها، اهتمام در اجرای تعلیمات و شرایط صحی در کارخانه‌ها، مراقبت در پاکیزگی حمام‌ها و تنظیم امور آب‌ها و لایروبی کاریزها در حوزﮤ بلدی؛

15. اقدامات لازم در برابر آتش‌سوزی و سیل؛

16. جلوگیری از گدایی و واداشتن متکدیان به کارهای صنعتی؛

17. حفظ بناها و آثار قدیمی مختص شهر؛

18. حفظ و تکمیل نظامات صنفی و رفع احتیاجات مربوط به آن؛

19. مدعی و مدعی‌علیه واقع‌شدن در دادگاه‌ها؛

20. تعیین و تعدیل نرخ گوشت، نان و دیگر خواروبارها، نرخ مصالح بنایی و میزان کراﻳﮥ وسایل نقلیه مربوط به حوزﮤ بلدی؛

21. ﺗﻬﻴﮥ قراردادهای لازم برای تسهیل امور قصابی و خبازی و محدودکردن آن درمواقع ضرورت.

باتوجه به کثرت وظایف فوق، تأکید شده بود آنچه در درﺟﮥ اول اهمیت قرار دارد و باید در کانون توجه و اهتمام مخصوص بلدیه باشد عبارت است از: نگهداری، تعمیر، تنظیف و تنویر (روشنایی) گذرگاه‌ها، تنظیم و پاکیزه‌کردن آب‌ها و تنظیم امور ارزاق. سایر وظایف مقرره را بلدیه در حدود عواید و اعتباراتی که به دست می‌آورد، با موافقت و نظارت انجمن بلدی، به‌تدریج انجام خواهد داد (استخر، 24خرداد1309، ش748: 3و4؛ مختاری اصفهانی، 1380: 856تا872).

مسائل متفرقه

مسائل متفرقه مادﮤ 31تا36 نظامناﻣﮥ بلدیه‌ها را شامل می‌شد. مادﮤ31، بلدیه را متصدی جمع‌آوری و خرج ﻫﻤﮥ عوارض و درآمدهایی کرده بود که برای بلدیه وضع یا تصویب می‎شد. سایر مواد نیز به شرح زیر بود: مادﮤ32، مالیات مستغلات و سهم ذبایح و دیگر درآمدهایی که به‌صورت قانونی به بلدیه اختصاص دارد و متصدی وصول آن وزارت مالیه است، همچنین عایداتی که ممکن است بعدها وزارت مالیه یا ادارات دیگر برای بلدیه وصول و جمع‌آوری کنند، پس از وصول مالیه محل بی‌درنگ به بلدیه هر محل تسلیم می‌شود و تصدی جمع و خرج آن خود بلدیه خواهد بود؛ مادﮤ33، ادارﮤ بلدیه هر شش‌ماه یک‌بار صورت جامعی از تمام دارایی‌های منقول و غیرمنقول متعلق به آن اداره را ترتیب خواهد داد، به‌ضمیمه گزارش کارهای خودش، به‌وسیله ایالت یا حکومت به وزارت داخله خواهد فرستاد و سالی یک‌بار عملیات یک‌ساﻟﮥ خود را برای آگاهی عموم منتشر خواهد کرد. رئیس بلدیه واﺳﻄﮥ ارتباط انجمن با وزارت داخله است؛ مادﮤ34، ولات و حکام حق بازرسی و رسیدگی امور بلدیه و دوایر و مربوط به آن را دارند. آنان هرگاه مشاهده کنند که برخلاف مقررات و تعلیمات اقدامی به‌عمل آمده است، باید به بلدیه اخطار کنند که آن اقدام را ترمیم کند؛ همچنین باید گزارش قضیه را برای وزارت داخله بفرستند. بلدیه افزون‌بر نظارت انجمن بلدیه، تحت نظارت دیگر ادارات مافوق است؛ مادﮤ35، در مواقعی که انجمن با نظر رئیس بلدیه یا حاکم محل در مسائل مربوط به بودجه یا غیر آن مخالف باشد و اختلاف‌نظر داشته باشد، انجمن باید ظرف یک هفته علت موافق‌نبودن خود را به‌صورت کتبی اظهار کند و رئیس بلدیه یا حاکم را اقناع کند. درصورتی‌که آنها با علت‌های انجمن قانع نشدند، به وزارت داخله گزارش می‌دهد و رأی وزارت داخله دراین‌باره  بی‌چون‌وچرا خواهد بود؛ ماده36، حوزﮤ بلدی عبارت از شهر است، به‌استثنای تهران که پیش‌ازاین حوزﮤ آن مشخص شده است (استخر، 24خرداد1309، ش748: 3و4؛ مختاری اصفهانی، 1380: 856تا872).

سیطرﮤ دولت بر بلدیه‌ها

دقت در نظامناﻣﮥ بلدیه ما را به این نتیجه می‌رساند که برخلاف تصور، نقش مردم در نهاد بلدیه چندان پررنگ نبوده است. شورای بلدی با انتخابات برگزیده می‌شد؛ اما اعضای انجمنِ ناظر بر انتخابات را والی یا حاکم برمی‌گزید. از این گذشته، برگزیده‌شدن در انتخابات نیز تضمینی برای عضویت در شورای بلدیه نبود؛ زیرا وزارت داخله اجازه داشت عدﮤ لازم را از میان منتخبان برگزیند و انتصاب افراد منتخب به حکم دولت وابسته بود. در این قضیه، تنها مزیتی که برای رأی مردم در نظر گرفته شده بود این بود که تعیین اشخاصی که بیش از سه‌دهم آرا را کسب کرده بودند بر دارندگان کمتر از این مقدار مقدم شمرده شده بود! در صورت فوت یا استعفای هریک از اعضای انجمن بلدی، وزارت داخله از میان بقیه منتخبان جایگزین او را تعیین می‌کرد. اعضای انجمن بلدیه درصورت سه جلسه غیبت غیرموجه از جلسه‌های برگزارشدﮤ انجمن بلدیه، عزل می‌شدند.

نمونه‌های ذکرشده باعث می‌شد که انجمن بلدیه در مقابل مقامات محلی چندان قدرت ایستادگی نداشته باشند. حتی دربارﮤ موضوعاتی که جلسه به‌علت آنها برگزار می‌شد، وضعیت به‌نحوی بود که طرح دیدگاه‌های حاکم و ادارﮤ بلدیه از طرح دیدگاه نمایندگان سهولت بیشتری داشت؛ زیرا برای طرح مطلبی ازسوی نمایندگان انجمن بلدی، تقاضای کتبی یک‌سوم اعضا لازم بود؛ اما برای طرح مطالب ازسوی مقامات محلی، پیشنهاد کتبی حاکم یا والی کافی بود! موضع بالادستی حاکم محل، بسیاری از اختیارات انجمن بلدی را سلب کرده بود. به‌خصوص که حاکمان حق شرکت در جلسات بلدیه و تفتیش از بلدیه و دوایر جزو آن را هم داشتند. ازسوی‌دیگر، درصورتی‌که انجمن پیشنهادهای حاکم یا رئیس بلدیه را نمی‌پسندید، این اعضای انجمن بودند که باید طرف مقابل خود را اقناع می‌کردند و درصورتی‌که موفق نمی‌شدند، رأی وزارت داخله قاطع بود..

بلدیه وظایف پرشماری داشت که امروزه بسیاری از این وظایف را نهادهای دیگر عهده‌دار شده‌اند. قانون‌گذار خود متوجه بود که در اوضاع آن زمان، بلدیه‌ها به انجام تمام این وظایف قادر نبودند؛ بنابراین انجام آن را به وجود اعتبارات مالی موکول کرده بود و تدریجی دانسته بود. گاه گستردگی کار بلدیه پای آن را به حوزﮤ زندگی خصوصی و روابط اجتماعی افراد نیز باز کرده بود و به آن صورت مضحکی داده بود؛ برای نمونه اختلاف بین نظمیه و حکومت آباده دربارﮤ سلام‌کردن و برداشتن کلاه، کار را به کسب تکلیف از ایالت فارس کشاند (ساکمف: 1239-239-98). معلوم نیست درصورتی‌که بسیاری از وظایفی که بلدﻳﮥ آباده باید انجام می‌داد و به‌علت‌های مختلف معطل مانده بود، این‌همه نامه‌نگاری دراین­باره چه ضرورتی داشته است!؟.

ازسوی‌دیگر با مصوﺑﮥ اسفند1310ش/1931م، رسیدگی به تخلف‌های اداری کارمندان و مستخدمان دون‌پاﻳﮥ بلدیه منظم شد. در این نظامنامه، طرز جریان و تشکیل ﻣﺤﻜﻤﮥ اداری شرح داده شد. رئیس بلدیه یا قائم‌مقام او به‌محض آگاه‌شدن از اختلاس، کلاهبرداری یا ارتشا مستخدمان رسمی یا غیررسمی دون‌پاﻳﮥ بلدیه، با شواهد کافی که در دست داشت، بلافاصله با آگاه‌کردن ایالت برای رسیدگی به محکمه اداری مراجعه می‌کرد. ﻣﺤﻜﻤﮥ اداری از سه نفر اعضای بلدیه یا ادارﮤ حکومتی تشکیل می‌شد. رئیس بلدیه یک نفر از اعضا بلدیه را که جایگاه شغل اداری او از مستخدم متهم کمتر نبود، به سمت نمایندگی ازسوی بلدیه معین می‌کرد تا در ﻣﺤﻜﻤﮥ اداری اقاﻣﮥ دعوا کند. درصورتی‌که در بین مستخدمان بلدیه چنین فردی نبود، ممکن بود که این فرد از اعضای ادارﮤ حکومتی یا سایر اداره‌ها برگزیده شود. در ﻣﺤﻜﻤﮥ اداری ریاست با کسی بود که از لحاظ شغلی و رتبه، بر بقیه مقدم بود. متهم یک هفته فرصت داشت تا به‌طور کتبی از خود دفاع کند. اگر متهم در فرصتی که داشت از خود دفاع نمی‌کرد یا در محکمه حاضر نمی‌شد، دادگاه به کار خود ادامه می‌داد و حکم صادرشده حضوری محسوب می‌شد (ساکمف: 2688-293-98). درصورتی‌که متهم درخواست بازنگری می‌کرد، دادگاه تجدیدنظر از سه نفر کارمند جدید در مرکز شهرستان تشکیل می‌شد که رأی آن لازم‌الاجرا بود (ساکمف:9400-293-98).

بلدیه شیراز

در شیراز، تأسیس بلدیه یا همان شهرداری چندان دیرتر از سایر نقاط کشور نبود. پس از پیروزی انقلاب مشروطه، در سال ۱۲۸۶ش/1907م و در زمان استانداری مهدی‌قلی هدایت، بلدیه شیراز تأسیس شد. انجمن بلدیه در همان سال، حبیب‌الله‌خان حاجی‌قوام را در حکم اولین رئیس بلدیه انتخاب کرد. وی به‌همراه شش کارمند و کارگر، خدمات شهرداری را در شیراز به وجود آورد؛ سپس عده‌ای نایب، فراش و سپور تحت فرمان او قرار گرفت. سپورها با مَشک خیابان را آب‌پاشی می‌کردند تا گردوخاک آنجا رهگذران را آزار ندهد. دستمزد این افراد از عوارضی تأمین می‌شد که بلدیه از اسب، شتر؛ قاطر و... (مالیات نواقل) می‌گرفت. این مبلغ به‌قدری ناچیز بود که اضافه نمی‌آمد تا صرف امور دیگری همچون خیابان‌سازی، سنگفرش‌کردن یا... شود (رئیسی، 1388: 22و23). باوجود تأسیس بلدیه، به‌علت خامی و ناپختگی ناشی از بی‌تجربگی اولین بلدیه‌ها و موانع و مشکلات فراوان مانند چالش‌ها و تقابل‌های دولت و مشروطه‌خواهان بر سر مسائل مختلف که جامعه انقلابی ایران با آن روبه‌رو بود، به‌احتمال تشکیل بلدیه به‌شکل قانونی چند سالی پس‌ازاین تاریخ صورت گرفت. پیش از تشکیل بلدیه، تمیزکردن کوچه‌های شهر سابقه داشت؛ اما این کار با همیاری خود مردم انجام می‌شد و نهاد خاصی عهده‌دار این وظیفه نبود. صاحب فارس‌نامه اشاره می‌کند که در سال 1299ق/1881م، به دستور صاحب‌دیوان، تمام کوچه‌های ده ﻣﺤﻠﮥ شیراز را از گچ و سنگفرش کردند و رهگذران را از رنج گل‌ولای زمستانه و خاک تابستانه آسوده کردند. برحسب قرارداد قوام‌الملک، برای بازار مسگران که سقفی از نی و بوریا داشت، مانند بازار وکیل سقف‌هایی از گچ و آجر زدند و از دروازه اصفهان تا بازار وکیل، دکان‌ها را با سقف آجری و گچی پوشاندند (حسینی‌فسائی، 1382: 865). در سال 1317ق/1899م، زمانی‌که نظام‌الملک والی فارس بود اعتمادالسلطان‌میرزاحبیب‌الله بیگلربیگی، فرزند قوام، تنظیف شهر را عهده‌دار شد. دو سال بعد، شعاع‌السلطنه در تنویر (روشن‌سازی) شهر کوشید. او به کمک زندانیان، بازار وکیل و ﺑﻘﻴﮥ بازارها را جارو می‌کرد. همچنین در سال 1321ق/1903م، علاالدوله دستور داد جلوی دکان‌هایی که کوچه‌ها را تنگ کرده بودند و به‌نوعی سدمعبر ایجاد شده بود، خراب کنند و به بیگلربیگی دستور داد تا کوچه‌ها و چهار بازار وکیل را تمیز کنند. همچنین به فرمان او میدان‌های توپخانه، سربازخانه و طویله را تعمیر کردند. در این زمان، مجلسی از علما و تجار و خان‌‌ها تشکیل دادند که مخارج پاکیزه‌کردن شهر را برآورده کنند. هزﻳﻨﮥ تنظیف شهر را خود والی و ده‌پانزده نفر دیگر پرداخت کردند (کدیور، 1384: 304و305).

چنان‌که بیان شد، ساﺑﻘﮥ تشکیل بلدیه در شیراز به پیش از دوران پهلوی برمی‌گشت؛ اما به‌علت‌های گوناگون، ﻫﻤﮥ مردم از عملکرد آن راضی نبودند و نارضایتی عمومی در روزنامه‌های محلی انعکاس می‌یافت. در سال 1298ق/1880م، روزناﻣﮥ فارس ادعا کرد که از بدو تأسیس بلدﻳﮥ شیراز هیچ‌گونه اقدام اصلاحی در امور آن مشاهده نشده است و به حال فلج باقی مانده است؛ سپس با عباراتی همچون «کوچه‌های شیراز رشک پاریس می‌شود»، بلدیه را به تمسخر گرفت (خالصی، 1388: 47و48). در سال 1300ش/1921م، روزناﻣﮥ گلستان گلایه کرد که از خندق باقی‌مانده از عهد کریم‌خان زند که به‌منظور جلوگیری از خطر سیلاب ایجادشده بود، هرکس به‌هرنحو که می‌خواهد، استفاده می‌کند؛ یکی آن را به باغچه تبدیل کرده است و دیگری قهوه‌خانه کرده است و دیگری آنجا را به محل زراعت خود بدل کرده است (گلستان، س3، ش17: 4). توﺷﮥ عمومی وضعیت مناسبی نداشت و در شهر نشان چندانی از تنویر و تنظیف به چشم نمی‌خورد. پس از سقوط کاﺑﻴﻨﮥ سیدضیاء و لغو مالیات غیرمستقیم، بیشتر بلدیه‌ها با مشکل تأمین اعتبار برای مخارج بلدیه روبه‌رو شدند؛ به همین منظور، ریاست وزرا بخش‌نامه‌ای فرستاد و تشکیل کمیسیونی از مطلعان محلی را برای تعیین راه درآمد دیگری با هدف گسترش بلدیه و نظمیه خواستار شد (گلستان، س3، ش26).

برای جبران منابع مالی که با الغای مالیات‌های غیرمستقیم ازدست‌رفته بود، تعیین مالیات‌ها و عوارض بلدی ضرورت داشت. فشار روزنامه‌های محلی بر بلدیه فراوان بود؛ برای مثال در سال 1300ش/1921م، فشار روزناﻣﮥ گلستان باعث برکناری عامل اجرای بلدیه شد (گلستان، س3، ش24: 3). باوجود وضع عوارض محلی توسط بلدیه‎ها، در شیراز وضعیت خدمات شهری بهبود نمایانی نیافت. منابع جدید مالی در حدی نبودند که درآمد بلدیه را چندان افزایش دهند. در سال1302ش/1923م، با توقیف منابع ناچیز درآمد، اوضاع تأسف‌باری بر بلدیه حکم‌فرما شد؛ به‌گونه‌ای‌که حتی جو و علیق الاغ‌های تنظیف بلدیه هم دچار مشکل شد. وکلای انجمن بلدیه در دیدار با والی، مساعدت‌های لازم را خواستار شدند (جام‌جم، 26محرم1342، ش37: 4). بنابر قانون، کنترل وضعیت آذوقه از وظایف مهم بلدیه بود؛ اما در شیراز آذوقه وضعیت مناسبی نداشت و میان عایدات و مخارج بلدیه تعادلی نبود. مطابق تشخیص دایرﮤ محاسبات ادارﮤ بلدیه، تا 15سرطان (تیر)1302، دیون آن اداره 2هزار و 450 تومان بود (جام‌جم، ش31و32: 2).

در 3آبان1302ش/26اکتبر1923م، روزناﻣﮥ جام‌جم علت‌های انحطاط بلدیه را بیان کرد و ضمن اشاره به وجود اختلاف بین وکلای بلدیه و همچنین رئیس نوشت: «اگر نظری به صحن کثیف و حیاط مملو از خاکروبه درشت بلدیه می‌افکندی و اگر خدای‌نخواسته اول صبح به قیافه آلوده به کثافت و صورت نشسته رئیس بلدیه نظری می‌افکندی، توقع تنظیف شهر را نداشتی و اگر در میان ظلمت شب در شب تار تابلوی بلدیه را می‌توانستی بیابی و اثری از وجود بلدیه می‌یافتی، حق داشتی توقع بودن چراغ را در زوایای شهر و زیر طاق‌ها و گوشه‌کنارها بنمایی. نویسنده امیدواری بود با افزایش عواید نواقل و دریافت مالیات دواب در تنویر و تنظیف شهر موفقیتی حاصل شود» (جام‌جم،15ربیع‌الاول1342، ش43و44: 3).

روزناﻣﮥ استخر می‌افزاید: «شیراز 14 سال است بلدیه دارد؛ اما الان اوضاع بلدیه از زمانی که بلدیه دارای بودجه نبود هم بدتر است. آیا عده‌ای از همین وکلای بلدیه نیستند که آن را بازیچه اغراض شخصی خود قرار داده‌اند و آن را به‌کلی فلج و بی‌آبرو ساخته‌اند. هنوز سی نفر از اعضای بلدیه نتوانسته‌اند یک کوچه را صاف کنند و ارزاق عمومی را برای سه ماه نرخ‌بندی کنند یا اختیارات کسبه در خریدوفروش را محدود کنند یا نتوانسته‌اند جلوگیری از صحرارو کنند و یا خریدوفروش زغال و هیزم را آزاد کنند یا اداره کنند» (استخر، 1342، ش32: 1و2). همچنین در شماره‌ای دیگر نوشت: «در هرچند قدم تلی از گل دیده می‌شود. سگ‌های کشته‌شده از را برداشته نشده‌اند و در محلات دوردست سگ‌های ولگرد جولان می‌دهند. آقای نصرالسلطنه! شما بودید که مالیات نواقل را که قبل از شما وجود نداشت از مردم گرفتید و یک قانون مرده فراموش‌شده را احیاء کردید. شما این مالیات را برای تهیه بودجه عمرانی شهر گرفتید؛ اما وضع شهر خوب نشده است. شما نمی‌توانید حس آن پا به گل فرورفته که در خیابان دروازه سعدی و اصفهان و کوچه درب کاروانسرای شیخ‌نصرت کمر به لجن سوراخ فرورفته را درک کنی. شما ملتفت نیستی که عابران از بازار گود عربان و بازار مرغ و بازار کفاش‌ها و بازار حوض آقا با چند بسم‌الله و آیت‌الکرسی و لعنت بر شیطان عبور می‌کنند و چه‌بسا خیال می‌کنند تمام کوچه‌های شیراز در اثر گرفتن نواقل شهری و رئیس جدی حالت خیابان باغشاه و فرمانیه را دارد و در هر قدم یک دعا به وجود حضرت والا و یک تشکر از اقدامات بلدیه می‌کند!» (استخر، 8رجب1342، ش44،: 1).

بلدیه شیراز برای اصلاح معابر شهری به مالیات نواقل متکی بود. درآمد ناشی از آن ناچیز بود و برای کارهای اصلاحی جدی به‌شدت ناکافی بود. در سال 1302ش/1923م، درآمد حاصل از این مالیات حتی به‌اندازه‌ای نبود که با آن بشود وضع نامناسب خیابان باغشاه را سروسامانی داد (ساکمف: 13030-293-98). البته وقفی‌بودن قسمتی از زمینی که خیابان می‌بایست در آن احداث می‌شد و ممانعت متولی هم در این نابسامانی نقش داشت (ساکمف: 13030-293-98).

بلدیه این امکان را نداشت که روشنایی شهر را تأمین کند. در سال 1302ش/1923م، شهرداری بیش از چهارصد چراغ برای روشنایی شهر تهیه نکرد. همین شمار اندک چراغ نیز هر شب‌ روشن نبو و جز چراغ‌های زیر طاق‌ها،  از هفتم تا هفدهم ماه چراغ‌ها روشن نمی‌شدند و در این شب‌ها روشن‌کردن شهر از وظایف ماه بود! در مواقع سیل و زلزله و آتش‌سوزی، بلدیه برای کمک، عده‌ای را با ابزارهای لازم از غروب تا صبح در مرکز بلدیه کشیک می‌گماشت. در این زمان‌ها، خدمات آتش‌نشانی یا اطفائیه در تهران نیز هنوز ایجاد نشده بود و به‌نظر درصورت بروز حادثه‌ا‌ی جدی، این افراد کارایی چندانی نداشته‌اند. امیرنصرت، رئیس بلدیه شیراز، اهالی را ملزم کرد تا جدول‌های موجود را پل‌پوش کنند و سر تنوره‌ها را با تخته بپوشانند؛ همچنین اهالی را از ریختن نخاله‌های ساختمانی در بیرون منزل منع کرد (جام‌جم، 27جمادی‌الاول1342، ش10: 8). یادآوری این نکته هم ضروری است که در آن سال‌ها هنوز چراغ‌برق در کشور عمومیت نداشت. در سال 1306ش/1927م در تهران، پایتخت کشور، چراغ‌ها فقط از زمان غروب آفتاب تا دوازده شب روشن بودند؛ همچنین تنها خیابان‌های عمده شهر با چراغ‌برق روشن می‌شدند و برای روشنی بقیه معابر از چراغ‌های نفتی و زنبوری استفاده می‌کردند (محبوبی اردکانی، 1368: 387).

در ذکر علت‌های ناکامی بلدیه، روزنامه‌نگاران و برخی مردم عامی سهمی را نیز به تنبلی و آب‌وهوای رخوت‌آور شیراز نسبت داده‌اند! دودستگی بین اعضای شورای بلدیه نیز مشکل‌ساز شد (استخر، 1343، ش33: 1). در این زمان، اختلاف و دودستگی بین نمایندگان بلدیه به‌گونه‌ای بود که به دعوا و کتک‌کاری منجر شد و مستشیرالسلطنه، رئیس اداره بلدیه، به همین علت استعفا داد و کار انتقال زباله‌ها نیز متوقف شد (استخر، 1343: ش45: 3).

باتوجه به اوضاع نابسامان بلدیه، در سال1304ش/1925م، ادارﮤ قشون یاورمحمدعلی‌خان (درخشان) را متصدی امور بلدیه کرد. وی با انتشار اعلامیه‌ای، از افرادی که قصد ساخت‌وساز داشتند خواست که با نقشه به بلدیه بیایند و مجوز بگیرند. افراد مختلف به مجازات تهدید شدند (استخر، 1304، ش8: 3) ازسوی‌دیگر، برای جبران ناتوانی بلدیه در انجام تمام‌کارها، بهره‌گیری از کمک مردم در دستور کار قرار گرفت. مدتی بعد، یاور رخشا اعلام کرد ریختن زباله در گذرگاه‌های عمومی مجازات دارد و تمام اهالی اعم از ﺳﻜﻨﮥ منازل و صاحبان مغازه‌ها باید حریم منزل و دکان خود را جارو کنند و زباله‌های آن را بردارند؛ همچنین بیان کرد که اهالی باید سنگفرش کوچه و پیرامون خانه‌ها و مستغلات خود را مطابق دستور معمار بلدیه بسازند یا تعمیر کنند، ناودان‌ها باید لوله‌ای شوند و روی جوی‌ها نیز باید پوشیده شود (استخر، 1304، ش12: 2) به‌این‌ترتیب، برخی کوچه‌های شیراز تاحدی اصلاح شد. وی همچنین خریدوفروش میوﮤ کال، مثل چغاله و بادام و سیب نارس را ممنوع کرد؛ چون گمان می‌رفت فروش آنها کاهش محصولات باغی را باعث می‌شود (بیان حقیقت، س2، ش15و16: 8).

اقدامات یاور رخشا بر دل اهالی نور امیدی تابانید. در 8مهر1304/30سپتامبر1925، روزناﻣﮥ استخر امیدوارانه نوشت: بلدیه امروز دو عضو فعال دارد؛ یاور رخشا رئیس و سلماسی معاون و البته هسته مرکزی اداره، سرتیپ‌محمدحسین‌میرزا، رئیس ارکان حرب جنوب. در زمان تصدی یاور رخشا بلدیه سه شعبه مهم ایجاد کرد: 1. ﺷﻌﺒﮥ ساختمان که خراب‌کردن، ساختن، احداث خیابان، توسعه و هموارسازی کوچه‌های عمومی، برداشتن موانع زمینی‌هوایی و سرانجام تنویر و تنظیف از وظایف این شعبه بود؛ 2. ﺷﻌﺒﮥ ثبت ارزاق و اداره و توزیع آنها؛ 3. ﺷﻌﺒﮥ سوخت که جمع زغال و هیزم و تقسیم آن میان اهالی را بر عهده داشت (بیان حقیقت، 1304، ش25: 1).

پیشرفت نسبی در اقدامات عمرانی بلدیه در زمان تصدی یاور رخشا، مرهون افزایش عایدات بلدیه بود. در این زمان، بلدیه از مأکولات و نواقل عوایدی در حدود ماهی 7هزار تومان داشت که صرف ایجاد خیابان‌ها و کوچه‌های داخلی شهر و گسترش دایرﮤ تنظیف و افزایش چراغ‌های شهر و خیابان‌های زند و فرمانیه و محمودیه شد. به این منظور، تخریب برخی ساختمان‌ها و مغازه‌ها ضروری بود؛ اما پس از شروع تخریب‌ها و پیش از تعمیر اﺑﻨﻴﮥ ویران‌شده، وزارت داخله به الغاء یکسری عواید حکم داد که عایدات مأکولات هم از این جمله بود؛ همچنین پس‌ازمدتی با دستور دولت به انفکاک قوای لشکری از کشوری، یاور رخشا از تصدی امور بلدیه کناره گرفت و در عمل کارهای بلدیه با اختلال جدی مواجه شد. بااین‌حال اعضای انجمن بلدیه هیئت‌رﺋﻴﺴﮥ جدید را برگزیدند و با رعایت صرفه‌جویی در مخارج شهر، بودﺟﮥ ماهانه 6هزار و 177 تومانی برای شهر تصویب کردند؛ اما ماﻟﻴﮥ فارس این بودجه را رد کرد و تنها با بودجه ماهیانه 2هزار و 268 تومان موافقت کرد. اعضای انجمن بلدیه معتقد بودند که با این بودجه، اداﻣﮥ حیات  بلدیه ممکن نیست. کارهای عمرانی در عمل متوقف شد؛ به‌طوری‌که نمایندگان حاضر شدند برای پرداخت حقوق سپورها و قیمت لوازم روشنایی و تنظیف، از مالیه مقداری پول به‌شکل علی‌الحساب و مساعده‌گونه بگیرند (ساکمش: 04980-02).

در سال 1305ش/1926م نیز اوضاع بلدیه تغییر بنیادی نکرد. وضع به‌گونه‌ای بود که مدتی از روشن‌کردن چراغ‌های شهر خودداری شد (استخر، 1305، ش7: 4). رﻳﺸﮥ اصلی این مشکلات در تنگناهای مالی بود. در بودجه میزان و مبلغ پرداختی به بلدیه به‌طور دقیق مشخص نشده بود. طبق قانون، مالیه می‌بایست بودﺟﮥ بلدیه را در حدود عایدات مازاد نواقل پرداخت کند که در ماه مقداری بیش از هزار تومان می‌شد؛ درحالی‌که جدا از تمام مخارج انتفاعی شهر، بلدیه در ماه بالغ‌بر 3هزار و 500 تومان هزینه داشت. بااین‌همه، برای پرداخت همین مقدار نیز لازم بود که بودجه به تصویب وزارت داخله و مالیه برسد و خزانه‌داری آن را تأیید کند و اجازﮤ پرداخت را صادر کند. بلدیه به این موضوع به‌شدت معترض بود. نمایندگان، بلدیه را خارج از دایرﮤ شمول قانونی این سخن می‌دانستند. بلدﻳﮥ شیراز خود را مؤﺳﺴﮥ انتخابی ملی و قانونی می‌دانست و در قانون بلدیه باصراحت ذکر شده بود که بودﺟﮥ بلدﻳﮥ قانونی بایستی به تصویب انجمن بلدیه برسد. انجمن بلدی بایستی بودجه را تدوین و معلوم می‌کرد که احتیاجات شهر به چه میزان است؛ همچنین در قانون مالیات راه، کنترل و نظارت مالیه از بلدیه برداشته شده بود و تصریح شده بود که مالیه حق نظارت بر مخارج بلدیه‌های قانونی را ندارد. علت دیگر مخالفت بلدیه این بود که قانون معین کرده بود که بودﺟﮥ بلدیه‌ها را باید در حدود عایدات سال 1304ش/1925م پرداخت کرد. مالیه عایدات بلدﻳﮥ شیراز را در سال 1304ش/1925م، مازاد نواقل تشخیص می‌داد و بلدیه منابع درآمد خود را تمام درآمدها و عوارض شهری می‌دانست و جمع‌آوری و واریز آن به خزاﻧﮥ دولت و نپرداختن آن به بلدیه را ناحق می‌دانست (جام‌جم، 1305، ش117: 1و2).

مالیه استدلال می‌کرد که بودﺟﮥ بلدیه در سال 1305ش/1926م، مطابق بودﺟﮥ سال پیش و منحصر به عایدات راه است و درصورت رعایت نکات قانونی و وصول اطلاعات درخواست‌شده از ولایات آن را تصویب خواهد کرد. مالیه همچنین اعلام کرد که بودﺟﮥ ولایات تابعه همچون آباده، کازرون، دشتی و دشتستان را با وصول اطلاعات ضروری تصویب کرده است و ابلاغ کرده است. در این قضیه، وزارت داخله حق را به نمایندگان بلدیه می‌داد. در تاریخ 5آبان/ 28اکتبر آن سال، ادارﮤ مرکز وزارت داخله به رئیس مجلس شورای ملی نامه نوشت و خواستار آن شد که به ماﻟﻴﮥ شیراز فشار آورد تا وجوهی را که دریافت کرده است به بلدیه مسترد کند (ساکمش: 04980-02).

در این سال، باتوجه به ناکارآمدی وکلای بلدیه و اوضاع تأسف‌بار بلدیه، برخی روزنامه‌نگاران خواستار این شدند که دولت رئیس بلدیه را تعیین کند. این مطلب به مذاق عموم مردم خوش نیامد. به‌دنبال‌آن در 6اسفند1305/26فوریه1927م، عموم طبقات شیراز مشروحه‌ای به مجلس شورای ملی نوشتند و ضمن انتقاد از نوﺷﺘﮥ جراید که خواستار این بودند که رئیس بلدیه را وزارت داخله انتخاب کند و حق انتخاب آن از نمایندگان مردم سلب شود برگزاری انتخابات نمایندگان بلدیه به‌صورت محلی، رعایت تناسب بین نمایندگان و محلات و همچنین افزایش بودﺟﮥ بلدیه در سال 1306ش/1927م را تقاضا کردند (ساکمش: 097).

اقدامات عمرانی بلدیه نیز به‎شکل کج‎دارومریز پیش رفت. در 5اسفند1305ش/25فوریه1927م، برای تعمیر خیابان حافظ کمیسیونی تشکیل شد و مقدار درخور توجهی پول در اختیار ماژور هال (Major Hall) قرار گرفت تا صرف ساخت و تعمیر راه و خیابان شود و جادﮤ میان دروازه قرآن و دروازه اصفهان که در آن زمان یکی از بهترین خیابان‌های شهر بود، هموارسازی و مرمت و بازسازی شود. بنابر نظر مالیه، دراین‌باره کمیسیونی تشکیل شد و مسئولیت بازسازی این پروژه به موسیو آرژانتین (Monsieur argentina) ایتالیایی داده شد (خالصی، 1388: 54).

سیاست‌های تمرکزگرای دوران پهلوی اول باعث شد که مقامات محلی بلدیه‌ها را بیش‌ازپیش تحت نظارت بگیرند. در نظر بسیاری، انجمن بلدیه از مظاهر حکومت ملی و از ارزشمندترین دستاورد انقلاب مشروطه بود. به‌لحاظ قانونی، حکومت‌های محلی حق نظارت بر اقدامات بلدیه و شرکت در انجمن‌های بلدی را داشتند؛ اما دولت مرکزی به این حد از نظارت اکتفا نکرد و در مقاطعی با تعیین نظامیان به سرپرستی بلدیه‌ها، در تسلط کامل‌تر بر این سازمان محلی کوشید. تصمیم بعدی دولت به انفکاک قوای لشکری از کشوری موجب استقلال کامل انجمن‌های شهری نشد. در سال 1306ش/1927م، تعطیلی انجمن بلدیه شیراز به‌وسیله حسنعلی‌خان هدایت، والی فارس، اعتراض مدیران جراید شیراز همچون عصر آزادی، عدالت، بیان حقیقت و تخت‌جمشید را درپی‌داشت. انتشار اخباری در ر روزناﻣﮥ ایران دربارﮤ تأیید اقدام او به‌وسیله رئیس‌الوزرا، باعث اعتراض سیدیعقوب موسوی، نمایندﮤ فارس، شد. وی این کار را غیرقانونی دانست و تأکید کرد انتخاب رئیس انجمن بلدیه با خود اعضای انجمن است و این حق انتقال‌دادنی نیست. به‌عقیدﮤ او، والی فارس نباید مدعی باشد که حق انتخاب رئیس انجمن به او واگذارشده است؛ سپس به پرسش و حتی استیضاح وزیر داخله تهدید کرد و از رئیس‌الوزرا خواست با این اقدام غیرقانونی حسنعلی‌خان هدایت همراهی نکند. حسن سمیعی، وزیر داخله وقت، تعطیلی انجمن بلدیه و تعیین کمسیون خاصی برای نظارت بر کارهای بلدیه را غیرقانونی دانست و رأی شورای ایالتی را در برابر مقررات قانونی بی‌تأثیر دانست (مختاری اصفهانی، 1380، 213تا215؛ ساکمش: 176).

در تاریخ 26شهریور1306/18سپتامبر1927م هدایت، ریاست‌الوزرا، در مقام دفاع از خود برآمد و در پاسخ، با رد اتهام انجام اقدامات غیرقانونی، از تصمیم خود دفاع کرد. وی شاﻳﻌﮥ بروز وبا در شهر و هیجان افکار عمومی به‌علت عفونت شهر را یادآوری کرد و اعلام کرد به‌علت نبود آب شرب و تأکیدهای پی‌درپی صحیه در دفع کثافت‌های شهر، اقدامات فوری برای حفظ سلامتی چندین هزار شهروند ضرورت داشته است. بنابر نوﺷﺘﮥ وی، شورای ایالتی تأکید کرد که به‌موجب بند ج مادﮤ2 از نظامناﻣﮥ مصوﺑﮥ هیئت دولت و با درنظرگرفتن مصالح عمومی، برای سرعت عمل، انجمن بلدی به‌طور موقت تعطیل شود. این قضیه را دولت تصویب کرد. در ﻧﺘﻴﺠﮥ این اقدام دولت، مالیه و نظمیه متوجه شدند که مقداری از بودﺟﮥ بلدیه به مصارف خصوصی می‌رسیده است. پس‌ازاین اقدام، وضعیت شهر تغییر محسوسی کرد؛ به‌گونه‌ای‌که چراغ‌برق که متجاوز از یک سال تعطیل بود، دوباره دایر شد. باتوجه به نظرهای نمایندگان فارس و وزارت داخله، در 21شهریور به‌صورت کتبی، اعضای انجمن را دعوت کردند. آنان پس از تشکیل جلسه، انجمن را تعطیل کردند و برای مدت باقی‌مانده از دورﮤ قانونی، کمیسیونی مرکب از 13 نفر از افراد خودشان برگزیدند که قائم‌مقام انجمن قانونی باشند. رئیس‌الوزراء نرم‌خو در ادامه خاطرنشان کرد حاضر است نظر اصلاحی خود را کنار گذارد و به حرف نمایندﮤ فارس عمل کند. درنهایت، به ایالت فارس دستور داده شد که رئیس بلدیه را در کار خود نگه دارد. وزارت داخله با لحنی کمتر آمرانه، دوباره تعطیلی انجمن بلدیه را غیرقانونی دانست و از ایالت فارس درخواست کرد که دوباره آن را تشکیل دهد؛ همچنین یادآوری کرد که در بودجه 110 سپور و سقا و 1800 شعله منظور شده است که همگی باید به کار گرفته شوند (مختاری اصفهانی، 1380: 225تا227؛ همچنین ساکمش: 176).

صرف‌نظر از اینکه آیا تعطیلی شورای بلدیه اقدامی قانونی و به‌حق بود یا نه، گزارش‌هایی که شیبانی، رئیس بلدیه، دربارﮤ نظافت شهر در تابستان1306ش/1927م منتشر کرده است، تاحدودی بهبود اوضاع را نشان می‌دهد؛ برای مثال بر میزان چراغ‌های شهر افزوده شد و شهرداری نظارت‌هایی بر اغذیه انجام داد (استخر، 17مرداد1306، ش17: 3). این بهبود و نظارت‌ها نسبی بود. در فضای سنتی شهر شیراز و در دورانی که در بیشتر نقاط ایران استفاده از نیروی برق عمومیت نداشت، هنوز هم ابزارهای سنتی بیش از وسایل مدرن در زندگی نقش داشتند. در دورانی که در زندگی مردم یخچال‌ها جایی نداشتند، استفاده از برف رایج بود و مصارف خاص خود را داشت. باتوجه به کاربرد برف در ﺗﻬﻴﮥ بستنی، لازم بود که بر آماده‌سازی و فروش آن نظارت شود. نوسانات قیمتی برف در روزنامه‌های محلی فارس منعکس می‌شد. بلدﻳﮥ شیراز نیز عامل برف داشت. محمدحسن نامی که عنوان عامل برف شیراز را در سال 1306ش/1927م داشت، دربارﮤ این موضوع که بستنی‌فروش‌ها بنای خرید برف گذاشته‌اند و برف کمیاب خواهد شد، تذکر داد (استخر، 17مرداد1306، ش17: 3)؛ همچنین می‌بینیم که در سال 1313ش/1934م، باز از گرانی برف در اواخر ماه بهار سخن به میان است (پارس قدیم، 17مرداد1306، ش1: 5).

در اواخر سال 1306ش/1928م، در زﻣﻴﻨﮥ ورزش، اتفاق جالب توجهی در شیراز رخ داد و آن تأسیس رسمی کلوپ فوتبال شیراز در 22دی1306/13ژانویه1928 بود (جام‌جم، 21دی1306، ش376: 3). در سال 1303ش/1924م و به‌همت پازارگاد، اولین کلوپ فوتبالی منظم در شیراز تأسیس شد (پازارگاد، س1، ش235: 6). در آن زمان هنوز فضای عمومی با این ورزش نوظهور در فارس چندان موافقت نداشت. بلدیه نیز توان این را نداشت که برای گسترش ورزش دست به اقدامی عملی، همچون ایجاد ورزشگاه‌ها، بزند. بلدیه وظایفی بسیار ضروری‌تر از مسائل ورزشی داشت که می‌کوشید آن را به انجام برساند. در پاره‌ای مواقع، گسترش خیابان‌های شهر استفاده از نیروی قهریه را اجتناب‌ناپذیر می‌کرد. این اقدامات بلدیه ممکن بود که نارضایتی عده‌ای را موجب شود؛ همچنین ممکن بود که مالیات‌ها و عوارض بلدی به‌شکل تحمیلی جدید تلقی شود. نمونه‌های درخور توجهی شکایت از بلدیه به مجلس شورای ملی در منابع ثبت شده است؛ چون هنوز در نظر شماری از مردم، مجلس شورای ملی نگهبان آزادی و مشروطیت بود،؛ برای نمونه در 10دی1307/1دسامبر1928م، فاطمه‌خانم افنان شکایت کرد که بلدیه قسمتی از ملک او را جزء خیابان کرده است پول آن را نپرداخته است (ساکمش:10420-02). یا انجمن زرتشتیان شیراز ازطریق ارباب کیخسرو، نماینده آنها، به مجلس شورای ملی تلگرافی زد و از اقدام بلدﻳﮥ شیراز در تخریب خاﻧﮥ اردشیر عدالت گله کرد (ساکمش: 105)؛ همچنین در تاریخ 14اردیبهشت1310/5می1931، عده‌ای از اهالی شیراز از مهندسان بلدیه شکایت کردند که در خیابان‌کشی جانب متنفذان را گرفته‌اند و در ﻧﻘﺸﮥ چهار خیابان، ازجمله خیابان قصرالدشت که قرار بود از مرکز شهر عبور کند، تغییراتی به‌نفع متنفذان داده‌اند (ساکمش: 02060-14).

در روزگار حکمرانی پهلوی اول، بازرسی غذاخوری‌‌های عمومی و قهوه‌خانه‌ها در کانون توجه قرار گرفت. دایرﮤ بلدی ادارﮤ مرکز وزارت داخله نظامناﻣﮥ دکان‌های طباخی و قهوه‌خانه را برای بلدیه‌های سراسر کشور فرستاد و برای اجرای آن پنج‌ماه ضرب‌الاجل داد (ساکمف: 13026-293-98). به‌نوﺷﺘﮥ روزناﻣﮥ استخر، قهوه‌خانه‌های شیراز جایگاه کشیدن وافور و قصه‌خوانی و استعمال الکل بود (استخر، 1دی1308، 676: 2). ازآنجایی‌که در قهوه‌خانه تنها عرﺿﮥ چای، قهوه، بستنی، شیر، شربت و امثال آن مجاز بود لازم بود بر قهوه‌خانه‌ها نظارت شود. بعدها با نظامناﻣﮥ اماکن عمومی مصوب 1312ش/1933م و اصلاحیه سال 1315ش/1936م، نظارت بر قهوه‌خانه‌ ادامه یافت؛ اما بااین‌حال نباید به‌سادگی قضاوت کرد که تأثیر اجرای آنها بر اماکن عمومی فارس همچون قهوه‌خانه‌ها، هتل‌ها، مسافرخانه‌ها و... چگونه بوده است و این امر به بررسی‌های عمیق‌تری نیازمند است. در نظامناﻣﮥ اماکن، از قهوه‌خانه و کافه و رستوران تعریف دقیقی شده است و آنچه در این مکان‌ها اجازﮤ فروش داشت، به‌صورت دقیق معین شده است.

در نظامناﻣﮥ قهوه‌خانه‌ها ویژگی‌هایی که هر قهوه‌خانه می‌بایست می‌داشت، ذکرشده بود. نظامنامه هرگونه نقاشی روی سقف و دیوار قهوه‌خانه را منع کرده بود و خاطرنشان کرده بود دیوار و سقف قهوه‌خانه‌ها باید سفید و بدون نقاشی باشد و سطح آن نیز از آجر مفروش شده باشد؛ همچنین در قهوه‌خانه وجود سکو و طاقچه جایز نبود و می‌بایست به‌قدر لزوم و گنجایش مکان، میزهای چهارنفری آهنی یا چوبی رنگ‌شده یا صندلی می‌گذاشتند. دو طرف در ورودی قهوه‌خانه می‌بایست گل‌گیر آهنی نصب می‌شد که واردشوندگان هنگام ورود کفش خود را پاک کنند. به‌کارگیری آبخوری سفالی به‌کلی ممنوع شده بود. نقالی، سخنوری و هرگونه تکدی‌گری در قهوه‌خانه ممنوع بود (ساکمف: 13026-293-98). شاید حکومت به این می‌اندیشید که قهوه‌خانه‌ها نباید نشانه‌ای از کهنگی در خود داشته باشند. به‌هرحال در این نظامنامه و نظامنامه‌های مشابه، رعایت نکات بهداشتی نیز مدنظر قرار گرفته بود که شایان تقدیر است. الزام به وجود دودکش مناسب، الزام به تعویض سرقلیان‌ها، الزام به رعایت نکات بهداشتی و نظافت و همچنین لزوم پوشیدن روپوش سفید برای کارکنان قهوه‌خانه از دیگر نکات مثبت در این نظامنامه است. بلدیه وﻅﻴﻔﮥ نظارت بر قهوه‌خانه‌ها را به‌عهده داشت (ساکمف: 13026-293-98).

در 19اسفند1307ش/10مارس1929م، شرکت برق سهامی عام شیراز با مسئولیت محدود تأسیس شد. همچنین به‌منظور جلوگیری از تعدی‌های صحراروها و رفاه عمومی، در 16خرداد1308/10مارس1929م، خریدوفروش زغال آزاد شد و نظمیه مأمور جلوگیری از مداﺧﻠﮥ صحراروها شد؛ همچنین دستور ساخت حمامی مناسب برای عموم مردم داده شد. این حمام را که به حمام صاحب معروف شد، رئیس صنف حمامی‌ها ساخت (خالصی، 1388: 54و55).

در سال 1308ش/ 1929م و در زمان کفالت آقای معدلی بر بلدیه شیراز، به نقشه‌برداری قسمت‌های شمالی شهر و ایجاد خیابان‌های ضروری با بهره‌گیری از مهندسان ثبت اسناد و فواید عامه تصمیم گرفته شد و لاﻳﺤﮥ تصویب اعتبار لازم برای خرید جاده‌کوب و آب‌پاش به انجمن بلدیه تقدیم شد (جام‌جم، 19فروردین1308، ش5: 3). باوجود تمام اقدامات انجام‌شده، بنابر گزارش روزناﻣﮥ اطلاعات، در سال 1309ش/1930م شیراز به قبرستان و دﺧﻤﮥ پرپیچ‌وخم می‌مانست که هنوز اثر چندانی از تنویر نداشت (کدیور، 1384: 305).

در سال 1309ش/1930م، در اثر مراقبت و جدیت سرهنگ سالار، متصدی امور بلدیه، خیابان‌های اطراف شهر توسعه یافت و تعمیر شد؛ به‌طوری‌که درخور مقایسه با سابق نبود. در اطراف برخی از آنان درختکاری شد. برای این خیابان‌ها نام‌هایی برگزیده شد: خیابان دروازه باغشاه به خیابان زند، خیابان فرمان‌فرما به خیابان سعدی، خیابان محمودیه به خیابان شاه، خیابان سرتیپ محمدحسین‌میرزا به خیابان شاهپور و خیابان عدلیه که تازه احداث شده بود از میدان پهلوی تا کل مدبری به نام خیابان لطفعلی‌خان زند نامیده شد (استخر، 10اردیبهشت1309، ش724). برخی از این نام‌ها در زمان فعلی نیز وجود دارد.

ایجاد فرودگاه شیراز در سال 1308ش/ 1929م و کارخاﻧﮥ برق در سال 1309ش/1930م و کارخانه‌های ریسندگی و نساجی در سال 1315و1316ش/1936و1937م به تغییر چهرﮤ شهر انجامید. به‌منظور کمک مالی به بلدیه‌ها، مجلس شورای ملی در 30اردیبهشت1309ش/20می1930م، به انجمن‌های بلدی اجازه داد که برای تأمین مصارف بلدﻳﮥ خود در زﻣﻴﻨﮥ تنظیف و تنویر و نیز تعمیرات و احتیاجات بهداشتی و معارفی بلدی و خواسته‌هایی ماند آن، عوارض محلی وضع کنند. انجمن بلدیه ازطریق رئیس خود عوارض مدنظر را به وزارت داخله پیشنهاد می‌کرد و پس از موافقت هیئت دولت، این موضوع اجرایی می‌شد (مختاری اصفهانی، 1380: 865). بلدﻳﮥ شیراز برای پیشبرد برنامه‌های شهری خود، حداکثر استفاده را از این اختیار قانونی برد؛ اما زیاده‌روی در گرفتن این عوارض و سخت‌گیری دربارﮤ آن اسباب نارضایتی مردم را فراهم کرد. تحمیل عوارض بلدی بر تجارت پوست و سخت‌گیری دربارﮤ آن، شکایت تجار شیراز را درپی‎داشت؛ زیرا با دادن مالیات ذبایح و مالیات گمرکی، به‌صورت 4درصد اصل قیمت بابت صحیه کشور و مقداری هم برای فواید عامه، عوارض شهرداری فشاری مضاعف بر آنها بود (مختاری اصفهانی، 1380: 566).

کاهش قیمت پوست و توقیف مقداری از این پوست‌ها به‌وسیله بلدیه به‌منظور فشارآوردن بر تجار برای اخذ عوارض آن خشم تجار را برانگیخت. در واکنش به این قضیه، تجار خریدار و صادرکنندﮤ پوست از خرید پوست خودداری کردند نتیجه آن بود که برات‌هایی که به تجار نوشته می‌شد پرداخت نشد و درنهایت، عوارض بلدی بر پوست بره و حیوانات غیراهلی موقوف شد (مختاری اصفهانی، 1380: 858و859). از برخی اسناد برمی‌آید که این عوارض محلی در سال 1309و1310ش/1930و1931م برداشته شد و منابع مالی بلدیه‌ها از محل صرفه‌جویی‌ها تأمین شد (ساکمف: 1239-293-98). در تاریخ 9فرروردین1311ش/29مارس1932م، ادارﮤ مالیه ایالتی فارس به مالیه‌های مناطق تابع خبر داد که چون قانون عایدات عواید مستغلات، نمایش و بلدی را به بلدیه‌ها اختصاص داده است، آنچه از این مقدار به خزانه‌داری کل ارسال کرده بود، به آنها عودت داده است. به‌این‌ترتیب، تاحدودی بر عایدات بلدیه‌ها افزوده شد (ساکمف: 6756- 293).

از گزارش عایدات و مخارج بلدیه در 25اسفند1310ش(16مارس1932م، انواع عایدات بلدی وضع‌شده توسط بلدیه شیراز مشخص می‌شود. در این سال عایدات خبازی، رسومات، املاک مسکونی، اصناف، گاراژ، پوست، برق، فروش اراضی، دریافتی از مالیه و نمونه‌های متفرقه منابع عایدات بلدیه شیراز را تشکیل می‌دادند. دو نموﻧﮥ اول بیشترین سهم را در درآمد بلدیه داشتند. بیشترین مخارج بلدیه در اموری همچون روشنایی، مخارج ساخت‌وسازها، تنظیف و حقوق کارمندان بود. با نگاهی به این گزارش درمی‌یابیم که نمونه‌های نامبرده بیش از هشتاددرصد هزینه‌های بلدیه شیراز را تشکیل می‌داد (ساکم: 33059-293).

با القا مالیات پوست که پیش‌ازاین ذکر آن رفت، درآمد بلدیه شیراز کاهش یافت. کمی درآمد به‌جز القا احساس ناکارآمدی و ناتوانی بلدیه، اثر مستقیمی بر زندگی کارمندانی گذاشت که با مشکلات معیشتی مواجه بودند. به‌احتمال به‌علت همین مشکلات مالی ایجادشده در جمع‌آوری عوارض و مالیات‌های محلی بود که بعدها اختیار جمع‌آوری آن از بلدیه گرفته شد و به مالیه سپرده شد. بلدیه‌ها ناچار شدند آنچه از مالیه دریافت می‌کردند و عواید شهری خود را با ریز قبوض برای مالیه ارسال کنند. مخارج هم می‌بایست در حدود بودجه‌های ابلاغی، طبق اسناد خرج اثبات‌کننده ذکر می‌شد (ساکمف: 2677-293-98).

رفتار نادرست مأموران بلدیه که گاه با عناوین متفاوت از صنوف مختلف اخاذی می‌کردند، ﻣﺴﺌﻠﮥ دیگری بود که در این تصمیم اثر گذاشت . البته به‌علت ناکافی‌بودن حقوق پرداختی و ضعف نظارت، این سوءاستفاده‌ها کم‌وبیش در تمام دورﮤ پهلوی اول وجود داشت؛ برای مثال در تاریخ 10شهریور1316ش/1سپتامبر1937م، سیداحمد پوست‌فروش از هفت نفر کارمند بلدیه شیراز به مجلس شورای ملی شکایت کرد. وی ادعا کرد که این کارمندان بدون اطلاع بلدیه، از وی و صنف قصاب اخاذی می‌کنند (ساکمش: 13328-02).

ناکامی بلدیه در تأمین روشنایی شهر داستانی دامنه‌دار بود. این ناتوانی علت فنی نداشت و کارخاﻧﮥ برق که در سال 1308ش/1929م تأسیس شده بود، به میزان کافی برق تولید می‌کرد. از سند مورخ 25دی1310ش/16ژانویه1932م،  برمی‌آید که در ماه رمضان سال 1310ش/1932م، چراغ‌های برق تنها تا ساعت هفت شب روشن بود؛ درحالی‌که در نظامناﻣﮥ کمپانی سهامی شرکت برق تصریح شده بود که در ماه رمضان چراغ‌ها باید تا صبح روشن باشند (ساکم: 33059-293). رزم‌آرا در جغرافیای نظامی فارس اشاره می‌کند که کارخاﻧﮥ برق فارس، در مقایسه با کارخانه‌های بسیاری از شهرستان‌های دیگر، بهتر و منظم‌تر بود و در اثر اضافه‌داشتن قوﮤ برق، در سال 1314ش/1935م، یک نخ‌‍ریسی شش‌هزار دوکی وارد کرد (رزم‌آرا، 1323: 45). کارخانه مشتری کافی نداشت و بلدﻳﮥ شیراز مهم‌ترین مشتری برق به شمار می‌رفت. این مشکل هرگز به‌شکل زیر بنایی حل نشد و بار دیگر در سال 1320ش/1941م، روشنایی به برجسته‌ترین مشکل شهر تبدیل شد (خالصی، 1388: 69).

ذکر ناکامی بلدیه در فراهم‌کردن فضای مناسب شهری نباید نمایشی از بی‌اهمیتی اقدامات آن باشد. بلدیه در بسیاری از کارها فقط مجری دستورات مقامات مرکزنشین خود بود؛ اما به‌تدریج برخی تغییرات مهم و لازم در فارس عملی شدند. در 28تیر1314ش/20جولای1935م، ایالت فارس نسخه‌ای از نظامناﻣﮥ صحی طویله گاوداری را که وزارت داخله فرستاده بود، به بلدیه شیراز ابلاغ کرد (ساکمف: 12164-293-98). شاید این امر در نگاه اول امری بی‌اهمیت به نظر آید؛ زیرا امروزه کسی در خاﻧﮥ خود گاو و گوسفند نگهداری نمی‌کند؛ اما در دوران پهلوی اول اوضاع به‌گونه‌ای دیگر بود. شهرداری شیراز برای رعایت نکات بهداشتی کوشید که گله‌داران را به خارج‌کردن دام‌های خود از شهر وادار کند. فضای سنتی شهر باعث شد که در برابر اقدام شهرداری مقاومت‌هایی صورت گیرد (ساکمف: 12164-293-98). درنهایت، عده‌ای از صاحبان احشام گوسفندان خود را به خارج از شهر منتقل کردند و برخی هم به‌علت نداشتن توان مالی موفق به این کار نشدند (ساکمف: 12164-293-98). باوجوداین، مشکل به‌طور کلی حل نشد و نمونه‌هایی از نگهداری دام‌ها در شهر همچنان وجود داشت؛ به‌طوری‌که در تاریخ 18تیر1318ش/10جولای1939م باز شاهدیم که بلدیه از افراد تعهد گرفت که محلی برای گله و گوسفند خود تعیین کنند (ساکمف: 12164-293-98). به‌طور یقین، این برخوردها به‌نحو مؤثری نگهداری دام در منازل و فضای شهری را کاهش داد و به بهبود سلامتی عمومی در شیراز کمک شایانی کرد.

باوجود مشکلات مالی واضح، معلوم نیست به چه علت وقتی در سال 1314ش/1935م صحبت از ترویج کلاه شاپو به میان آمد نظامیان این ایده را مطرح کردند که شهرداری از بودجه خود برای اقشار نیازمند کلاه تهیه کند؟!. پیشنهادی که به‌علت نبود اعتبار اجراشدنی نبود و رد شد (ساکمف:1239- 293-98).

در واپسین سال‌های حکومت پهلوی اول، هنوز بلدیه‌های فارس موفق نشده بودند که برخی از مشکلات اساسی خود را حل کنند؛ هرچند حرکت خزنده‌ای به‌طرف جلو داشتند. سیف‌پور فاطمی که در آخرین سال‌های سلطنت رضاشاه به شهرداری شیراز و سپس استانداری فارس رسید، دربارﮤ اوضاع شهرداری شیراز می‌نویسد: «بودجه سال 1318 [1939م] تعیین نشده بود. تمام کارهای عمرانی و ساختمانی متوقف بود. حتی هزینه آبیاری باغ‌های شهرداری را نپرداخته بودند. حقوق سپورها یک ماه عقب مانده بود. شهرداری بودجه کافی نداشت تا حقوق اعضا را بپردازد» (سیفپور فاطمی، 1379: 15). وی برنامه‌ای سه‌ساله تهیه کرد و مهم‌ترین اهدافی که در این برناﻣﮥ سه‌ساله مدنظر بود عبارت بودند از: ساخت بیمارستانی صد تختخوابه؛ اتمام آرامگاه حافظ؛ ساختمان باغ حافظیه؛ اتمام خیابان لطفعلی‎خان زند؛ ادامه‌دادن خیابان زند به مسجد بردی و آخر شهر؛ ساختمان عمارت شهرداری؛ احداث خیابان‎های دور شهر تا دروازه کازرون؛ آسفالت خیابان‎های اطراف شهر؛ درختکاری خیابان‌ها و احداث آرامگاه سعدی (سیف‌پور فاطمی، 1379: 17).

خیابان‌های شهر به‌سرعت کشیده شد و ساخت بیمارستان نیز به بهای 150هزار تومان به مقاطعه داده شد. باتوجه به اینکه بودﺟﮥ شهرداری شیراز 250هزار تومان بود [در کتاب دیگرش، آینه عبرت، این مبلغ را 160هزار تومان ذکر کرده است!؟ (سیف‌پور فاطمی، 1378: 1002)]، ساخت بیمارستان با تکیه‌بر بودﺟﮥ شهرداری غیرممکن بود و احداث آن با گرفتن قرضه از بانک و کمک اشخاصی همچون عبدالحسین دهقان که زمین احداث بیمارستان را باقیمتی بسیار مناسب به شهرداری واگذار کرد و مساعدت وزیر کشور ممکن شد. سیف‌پور زمانی‌که گزارش اقدامات خود را به حکمت، وزیر معارف وقت، می‌داد به اتمام آرامگاه حافظ، پایان‌یافتن خیابان لطفعلی‌خان زند، امتداد خیابان مسجد بردی تا میدان جلو باغ نوایی، درختکاری خیابان‌های زند و لطفعلی‌خان زند و مسجد بردی و نادر، نصب تیرهای چراغ‌برق در وسط خیابان زند و اتمام سیم‌کشی سایر خیابان‌ها، اداﻣﮥ آسفالت پیاده‌روهای خیابان‌های شهر، گسترش پرورشگاه یتیمان، احداث گداخانه برای فقرا و بی‌خانمان‌های شهر و اداﻣﮥ کار بیمارستان صد تختخوابی اشاره کرد (سیف‌پور فاطمی، 1379: 76). با این حساب، او باید به عملی‌کردن بیشتر برنامه‌های خود موفق شده باشد. وی مدعی بود شیراز تنها شهری بود که در زمان حمله متفقین در سال 1320ش/1941م و کشیده‌شدن جنگ‌جهانی‌دوم به ایران دچار کمی نان و شورش مردم نشد (سیف‌پور فاطمی، 1379: 118).

تمام مدت مسئولیت سیف‎پور در دوران پهلوی اول واقع نشد و او تا مدتی پس از سقوط رضاشاه، در فارس عهده‌دار مسئولیت بود. اسناد باقی‌مانده از زمان او نشان می‌دهد که مستخدمان جزء شهرداری اوضاع تأسف‌باری داشتند. در سال 1319ش/1940م، بخشنامه‌ای به شهرداری رسید که در آن استنباط می‌شد مستخدمان روزمزد در زمرﮤ کارمندان جزء شمرده شده‌اند و مشمول پرداخت کسور بازنشستگی شده‌اند. بازنشستگی از خدمت امری پسندیده و به‌جای خود بسیار خوب بود؛ اما بیم آن می‌رفت که به‌علت پرداخت ناچیز حقوق به این افراد و قیمت گزاف ارزاق و خواروبار، درصورت کسر سهم بازنشستگی، آنان عطای خدمت در شهرداری را به لقایش ببخشند و برای کارگری یا هر نوع کار روزمزد دیگر به جاهای دیگر بروند (ساکمف: 14495-293-98). درمورد این بخشنامه مکتوبی نوشت و معاف ‌شدن این افراد را از پرداخت سهم بازنشستگی خواستار شد. کارمندان جز شهرداری ازقبیل سررفتگر، رفتگر، سقا، گاریچی، مهتر، آبیار، باغبان وغیره روزمزد بوده و دستمزدشان بدون هیچ‌گونه کسری پرداخت می‌شد.

در تاریخ 27بهمن1319/16فوریه1941م، شهرداری شیراز به استاندار هفتم، دربارﮤ این بخشنامه مکتوبی نوشت و معاف‌شدن این افراد را از پرداخت سهم بازنشستگی خواستار شد: کارمندان جز شهرداری از قبیل سررفتگر، رفتگر، سقا، گاریچی، مهتر، آبیار، باغبان و غیره روزمزد بودند و دستمزدشان بدون هیچ‌گونه کسری پرداخت می‌شد. اشخاصی که حاضر به اشتغال در این مشاغل می‌شدند کسانی بودند که درنهایت تهیدستی و بی‌چارگی و پریشانی گذران زندگی می‌کردند و به‌نوﺷﺘﮥ شهردار شیراز، تنها برای امرارمعاش روزاﻧﮥ خود تن به این‌گونه مشاغل داده بودند. تصور غالب بر این بود که این دسته مردم قدرت و استطاعت آن را ندارند که یک ماه از حقوقشان کسر شود و پس‌ازآن هم ماهیانه مبلغی را به نام کسر بازنشستگی تحمل کنند. فقر و تنگدستی این طبقه از خدمتگزاران به‌حدی بود که هنگامی‌که می‌خواستند در شهرداری استخدام شوند، برای تهیه عکس و رونوشت شناسنامه و غیره، اثاﺛﻴﮥ ضروری منزلشان را به‌ناچار می‌فروختند. مدتی پیش‌ازاین بخشنامه، وقتی باشگاه هواپیمایی کشور تشکیل شد و برای تأمین اعتبار آن از حقوق این افراد وجهی در قالب حق کارمندی باشگاه کسر شد که ده ریال در سال بود، عده‌ای خدمت شهرداری را ترک کردند و به عملگی مشغول شدند (ساکمف: 14495-293-98).

باتوجه با این نامه، وزارت کشور تأکید کرد که این افراد را کماکان باید به‌صورت روزمزد به کار گرفت و آنها مشمول پرداخت کسور بازنشستگی نیستند.

مؤلفی ناشناخته به‌احتمال پس از پایان حکومت رضاشاه یا حداقل در سال‌های پایانی حکومت او، گزارشی در زﻣﻴﻨﮥ وضعیت شیراز نوشته است که تاحدی برای قضاوت دربارﮤ اقدامات بلدیه یا همان شهرداری شیراز مفید است. وی اشاره کرده است که در شیراز به‌واسطه قدیمی‌بودن شهر، خیابان‌های وسیع وجود نداشت و تنها در اطراف شهر، به‌خصوص قسمت غربی و شمالی آن که شهر جدید را تشکیل می‌داد، خیابان‌های خوبی ساخته شده بود که خیابان زند به عرض 54متر وسیع‌ترین خیابان شهر بود. در شهر چهار میهمان‌خاﻧﮥ سعدی، پارس، نوبهار و مرکزی وجود داشت؛ همچنین بیمارستان‌های مرسیلین، نمازی و امید را از مراکز درمانی شیراز دانسته است (ناشناخته، 1390: 1211، 1216، 1218).

نتیجه

در دوران پهلوی اول، فعالیت بلدیه به‌لحاظ کمی و کیفی گسترش درخورتوجهی یافت. در دورﮤ پهلوی اول، برای فعالیت بلدیه‌ها نظامنامه تهیه شد. اولین قانون بلدیه در سال 1286ش/1908م به تصویب رسید؛ اما بلدیه شیراز از دوران پهلوی اول به بعد شکل سازمان درستی به خود گرفت. البته ناکامی‌های بلدیه در دوران پیش از پهلوی اول به قانون و مقررات مربوط نبود؛ بلکه ناتوانی حکومت قاجار باعث می‌شد که منابع مالی لازم برای گسترش بلدیه‌ها تأمین نشود. با روی‌کارآمدن پهلوی اول، دولت نقش مسلطی در بلدیه‌ها پیدا کرد. پیش‌ازاین تاریخ، بلدیه شیراز نامی بی‌مسما بود که کوچک‌ترین انتظارات عمومی را هم به‌سختی فراهم می‌کرد. با تصویب نظامنامه بلدیه در سال 1309/ش1930م، تأمین منابع مالی برای بلدیه‌ها راحت‌تر شد. پیش از دوران پهلوی اول، بلدیه به‌زحمت می‌توانست یکی از وظایف خود را در زمینه پاکیزگی شهر عملی کند؛ اما در دوره پهلوی اول، عملکرد خود را روزبه‌روز بهبود بخشید و وظایف بیشتری را عهده‌دار شد. مسلم است که هیچ معجزه‌ای در کار نبود. ازآنجایی‌که به بلدیه‌ها اختیار وضع مالیات و عوارض به‌منظور تأمین منابع مالی موردنیازشان داده شده بود، طبیعی بود که بلدیه شیراز هم از این فرصت به‌خوبی استفاده کند و کارهایی را انجام دهد که تاپیش از وضع این عوارض انجام آن غیرممکن بود. با کمک منابع مالی جدید، خیابان‌های شهر هموار شد و بر عرضشان افزوده شد؛ همچنین در مواقع ضروری پست‌های آبله‌کوبی در نقاط مختلف شهر دایر شد، بر بهداشت اصناف نظارت شد، خدمات بهداشت شهری توسعه یافت، برای مبارزه با مالاریا و هاری اقدامات مفیدی انجام گرفت و ... ..

دسته‌ای از مشکلات کامیابی‌های بلدیه را در رسیدن به اهدافش محدود می‌کرد. دسته نخست این موانع به کم‌شدن همدلی و همکاری مردم با بلدیه مربوط بود. بی‌تردید مردم به حل مسائل و مشکلات محلی که در زندگی آنان تأثیر مستقیم داشت علاقه بسیاری داشتند. آنان بسیار علاقه‌مند بودند که ازطریق انجمن بلدیه، رأی و نظر خود را در مقدرات محلی تأثیر دهند. در دوران پهلوی اول، نقش مردم در انتخاب شهردار و تصمیمات مهم شهری به حداقل رسید. در سال 1309ش/1930م و با تصویب نظامنامه جدید بلدیه، قدرت اعضای انجمن کاهش بسیاری محسوسی داشت. پیش‌ازآن، انجمن بلدیه اختیارات تاحدودی چشمگیری داشت و ریاست بلدیه برعهده رئیس انجمن بود که با اکثریت اعضاء انجمن برگزیده می‌شد؛ اما اکنون نه‌تنها حق انتخاب شهردار را نداشتند، بلکه در مقایسه با مقام‌های محلی، همچون رئیس بلدیه و حاکم، موضع دست پایین پیدا کردند. به‌نظر می‌رسد دولت می‌خواست که انجمن بلدیه نیرویی کمکی برای اجرای طرح‌های شهری باشد و رسیدن به هدف را آسان کند؛ نه اینکه با اظهارنظرها و شاید اشکال‌تراشی‌های خود، برای دولت و مقام‌های محلی مشکل‌ساز باشد.

دسته دوم به مشکلات داخلی بلدیه از قبیل گستردگی وظایف بلدیه‌ها، دودستگی و اختلاف اعضای انجمن بلدیه، حاکم یا والی (جمله ناقص به نظر می‌رسد. اختلاف اعضا با حاکم یا والی؟) و فساد و بی‌کفایتی مسئولان متولی شهرداری مربوط بود. بااین‌حال، در مقابل معضل کمبود شدید منابع مالی، تمام مشکلات کوچک به نظر می‌آمدند. در دوران پهلوی اول، به‌منظور حل مشکل مالی، راه‌حل‌هایی در نظر گرفته شد. مهم‌ترین راه‌حل وضع عوارض و مالیات به‌نفع شهرداری بود؛ اما حتی با این راه‌حل نیز سومین و مهم‌ترین مشکل، یعنی مشکل مالی، حل نشد.

در ارزیابی کلی باید گفت که موفقیت‌های بلدیه در مقایسه با دوران قبل از آن درخور تقدیر است؛ اما در برابر نیاز کرسی ولایت فارس، این کامیابی‌ها کافی نبود. مشکل تنویر شهر مانند سابق در ردﮤ نخستین مشکلات شهر باقی ماند، وجود تعداد کم پزشکان انجام خدمات صحی بلدی را مشکل می‌کرد، هنوز هم وضعیت ارزاق عمومی با وضع مناسب فاصله داشت و ... .

در مقایسه با دوران قاجار درآمد بلدیه رشد نمایانی کرد؛ اما قانون وظایف گسترده‌ای برعهدﮤ بلدیه نهاده بود که برآورده‌کردن حداقلی آن منابع مالی عظیم‌تری را می‌طلبید. به تبعیت از افزایش یا کاهش منابع مالی، فعالیت‌های بلدیه دچار نوسان بود. بلدیه شیراز به‌دنبال افزایش درآمد ازطریق وضع عوارض محلی بود؛ اما بدون توجه کافی به فشاری که به پردازندگان این مالیات‌ها وارد می‌شد، وضع این عوارض و مالیات‌ها نارضایتی و مقاومت در مقابل اقدامات بلدیه را باعث شد. به‌علت این نارضایتی‌ها و هم به‌علت سیاست دولت در کنترل هرچه بیشتر بلدیه‌ها، اختیار جمع‌آوری مالیات‌های شهری از بلدیه گرفته شد و به مالیه سپرده شد. بلدیه شیراز به‌شدت با نظارت مالیه بر مخارج خود مخالف بود، به‌خصوص که قانون هم به‎نفع بلدیه حکم داده بود؛ اما نظارت مالیه بر بلدیه به‌تدریج تثبیت شد. بلدیه می‌بایست بودﺟﮥ تصویب‌شده انجمن را به تأیید مالیه فارس می‌رساند تا اجازﮤ پرداخت صادر شود. به‌طور معمول این روند به‌کندی پیش می‌رفت و دست بلدیه را در اقدام به‌موقع می‌بست. به‌علت کمبود منابع مالی، بلدیه کادر اداری مختصری داشت و با کارمندانی اندک فعالیت می‌کرد. در دورﮤ پهلوی اول، بلدیه شیراز روند تکاملی خود را طی می‌کرد. در اواخر دورﮤ پهلوی اول، شهرداری بسیار توانمندتر از بلدیه شهر در نخستین سال‌های حکومت رضاشاه بود؛ به‌طوری‌که با احداث خیابان‌های جدید و درختکاری آنها، تعریض خیابان‌ها پیشین و ایجاد باغ‌های ملی وسعت شهر شیراز به‌طور تقریبی به دو برابر افزایش یافت. همچنین در سال 1308ش، شیراز صاحب فرودگاه شد، در سال 1309ش کارخانه برق احداث شد و در سال 1315ش کارخانه ریسندگی و سال بعد کارخانه نساجی به بهره‌برداری رسید و با احداث این مراکز چهرﮤ شیراز دگرگون شد.

به‌طور مسلم، مقامات بلدیه در انجام اصلاحات، ابتکار چندانی از خود نداشتند بلکه چشم‌به‌راه دستوراتی بودند که بخشنامه‌ها و متحدالمال‌ها به آنها ابلاغ می‌کردند؛ اما دستورات ابلاغی وزارت کشور حیطه تعهداتی را که شهرداری انجام می‎داد، گسترش داد. وظایف بلدیه (شهرداری) دیگر به پاکیزه‌کردن شهر و احداث و تعمیر خیابان‌ها و پل‌ها و جدول‌ها محدود نمی‌شد. شهرداری با ازبین‌بردن سگ‌های ولگرد، خشکاندن آب‌های باتلاقی که مولد پشه مالاریا بود، مبارزه با فروش خودسراﻧﮥ دارو و همچنین نظارت بر اصناف در ارتقاء بهداشت عمومی گام‌های مهمی برداشت. بر مرده‌شوخانه‌ها و کشتارگاه‌ها نظارت شد و با کشتار پراکندﮤ دام در مناطق مختلف مقابله شد. همچنین به‌منظور جلوگیری از انتقال بیماری‌های دامی به انسان، دامپزشکان دام‌ها را پیش از کشتار معاینه می‌کردند. همچنین شهرداری موفق شد چهرﮤ قدیمی شیراز را که به چهار محله قدیمی با کوچه‌ها و معابر تنگ و خاکی محدود بود، تاحدی تغییر دهد.