امنیت سکونت، کلید ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی مورد مطالعه: حوزه کلانشهر تهران (اسلامشهر، نسیم شهر و گلستان) و کرج در استان البرز

1- مقدمه

مشکل عمده سکونتگاه­های غیررسمی که موجب می­گردد سایر مسائل و مشکلات، بدون حل، باقی بمانند، رسمی نبودن سکونت و عدم امنیت در اقامت است. مدیریت شهری، محدوده ای را برای شهر تعیین می‌کند و آنرا از طریق خطی فرضی بر روی نقشه پیاده می‌سازد. وجود این خط فرضی، تفاوت قیمت، تفاوت در رسمی بودن یا نبودن سکونتگاه، تفاوت در دریافت یا عدم دریافت خدمات و امکانات و بسیاری دیگر از وجوه تفاوت بین شهر رسمی و شهر غیررسمی را بوجود می‌آورد. چنانچه مشکل رسمی شدن سکونتگاه حل شود، بی شک سایر مشکلات بدنبال آن حل خواهند شد و این همان چیزی است که در این مقاله بر آن تاکید می‌شود. برای بررسی این موضوع، تعدادی از شهرهای واقع در حوزه کلانشهر تهران و کرج بعنوان نمونه ای از سکونتگاه‌های غیررسمی اطراف کلانشهرهای کشورمان مورد بررسی قرار می‌گیرد.

2- چهارچوب نظری

شناخت مفهوم

برای توصیف سکونتگاه‌های فقیرنشین، اصطلاحات بسیار متنوعی بکار رفته است که هریک نشان دهنده جنبه­ای از ویژگی­های این سکونتگاه­هاست. از جمله می­توان سکونتگاه­های خودانگیخته[1]، غیررسمی[2]، مهارگسیخته[3]، موقتی[4]، نامنظم[5]، غیرقانونی[6]، خودیار[7]، حاشیه­ای[8]، پیرامونی[9]، آلونک[10] و سکونتگاه­های کم­درآمد[11] را برشمرد (پاتر و لوید، 1384: 213).

سکونتگاه­های غیررسمی، حاشیه­ای و به تعبیری فقیرنشین، بطور کلی ناحیه­ای مسکونی در شهر است که توسط افراد فقیری که هیچ نوع دسترسی به زمینی که متعلق به خودشان باشد ندارند اشغال شده است و از این رو، در زمین­های خالی به صورت غیرمجاز ساکن می­شوند(Srinivas, 2006, p1). این­گونه سکونتگاه­ها عمدتاً درون یا مجاور شهرها واقع­اند. در کشور ما پس از اصلاحات ارضی و از سال­های 45-1340 به بعد، مهاجران رانده از محیط روستا در محدوده شهرها، در اراضی بایر و غصبی و با مواد و مصالح خاص از قبیل حلبی، حصیر، لاستیک فرسوده، خشت و گل با همیاری یکدیگر سکونتگاه­های غیربهداشتی و فاقد خدمات و تسهیلات زیربنایی و رفاهی برپا کرده و در آلونک­های کثیف و ناسالم به زندگی پرداختند(حاج یوسفی، 1382: 180). اگرچه سابقه شکل­گیری سکونتگاه­های فقیرنشین در شهرهای بزرگ ایران به پیش از دوران پهلوی باز می­گردد، به گونه ای که عبدالغفار در 1246هجری قمری از ده درصد جمعیت تهران سخن به میان می­آورد که زندگی­شان با استانداردهای متعارف زندگی متفاوت بوده است(خاتم، 1382: 62) ولی نخستین زاغه­ها به مفهوم امروزی در سال­های 1325-1320 در ویرانه­های آجرپزی جنوب تهران پای گرفت(حاج­یوسفی، 1381: 15).

ویژگی‌های سکونتگاه­های غیررسمی

اگرچه فرایند و چگونگی شکل گیری سکونتگاه­های غیررسمی در زمان­ها و مکان­های مختلف، متأثر از عوامل درون­ساختاری مانند شغل و نژاد و برون­ساختاری مانند عوامل جغرافیایی است و ویژگی­های اجتماعی و اقتصادی و کالبدی خاصی بر هریک از آنها مرتبط است، لیکن یکسری ویژگی­های کلی و عمومی وجود دارد که قابلیت تعمیم به همه این سکونتگاه­ها را دارا است (سکه­روانی، 1384: 48). ویژگی­های اساسی سکونتگاه­ها ی غیررسمی عبارتند از:

الف ـ ویژگی‌های کالبدی: این سکونتگاه­ها به دلیل غیرقانونی بودن، از نظر برخورداری از تسهیلات و خدمات شهری و زیرساختی در سطح بسیار پایین قرار دارند. این سرویس­ها و تسهیلات زیربنایی عبارتند از: شبکه ارتباطی، منابع آب، سیستم تخلیه فاضلاب، برق، جاده، مراکز بهداشت، بازار و مانند آن.

ب ـ ویژگی‌های اجتماعی: اغلب ساکنان سکونتگاه­های غیررسمی جزء طبقات پایین جامعه بوده و درآمد چندانی هم ندارند. آنها یا به صورت کارگر روزمزد و یا در بخش­های غیررسمی کار می­کنند و با وجود کار زیاد، کمترین مقادیر دستمزد را می­گیرند. اغلب سکونتگاه­های غیررسمی را مهاجران از روستا یا از شهرهای کوچک تشکیل می‌دهند.

ج- ویژگی­های قانونی: «مهم­ترین ویژگی­ای که سکونتگاه­های غیررسمی را از دیگر سکونتگاه­ها متمایز می­سازد، این است که اینان فاقد مالکیت رسمی زمینی هستند که خانه خود را روی آن ساخته­اند». این زمین می­تواند ازجمله زمین­های دولتی و عمومی خالی از سکنه و یا جزء قطعات زمین حاشیه شهرها مانند زمین­های باتلاقی و نامطلوب باشد. جالب آنکه در بعضی از قسمت­های آسیا، خود مالک زمین، زمین خود را به قیمت بسیار نازل به یک یا چند خانواده به صورت غیرقانونی اجاره می­دهد یا می‌فروشد، گرچه این زمین­ها اعتبار قانونی ندارد (قاسمی و‌هادیزاده بزاز، 1382: 23-22).

چهارچوب نظری مبنا

چهارچوب نظری مبنا در بررسی سکونتگاه­های غیررسمی، بصورت تلفیقی از نظریات مختلف و مطرح در این زمینه و با تاکید بر دیدگاه اقتصادی- سیاسی فضا و توانمند سازی شکل گرفته است. نظریات کلان مورد بررسی در سه دسته مسآله گرا، بنیاد گرا و هدف گرا (راه حل)، هر یک در ارتباط با تبیین پدیده سکونتگاه­های خودرو با توجه به شرایط نظریه پردازی و متاثر از مقطع زمانی خود، سکونتگاه­های خودرو را از زوایای مختلف طرح و هر یک بخش‌هایی از پدیده را توضیح داده و در تداوم زمانی خود را اصلاح کرده اند(شیخی، 1382: 137).

در تشریح بسترهای اقتصادی سکونتگاه­های خودرو با توجه به مرور نظریات، دیدگاهها و تجربیات اخیر اعتقاد بر این است که:

الف) بخش غیر رسمی، فعالیت‌های غیر رسمی و به خصوص بازار غیر رسمی زمین و مسکن به عنوان یک عامل واسطه و تعیین کننده در بسیاری از شهرها و به خصوص کلان شهرهای جهان سوم در ایجاد سکونتگاه­های خودرو و عرضه ی اشکال متنوعی از مسکن غیر رسمی که ویژگی اصلی آن نبود مجوزهای قانونی و به رسمیت شناخته نشدن از سوی نهادهای رسمی است، نقش داشته است، اما به دلیل ارتباط تنگاتنگ و همبستگی مستقیم آن با بخش رسمی، امکان جدا سازی این دو را در شهرهای جهان سوم بسیار مشکل کرده است.

اگرچه نمی توان سکونتگاه­های خودرو را در شهرهای جهان سومی تابعی از بخش غیر رسمی و اقتصاد و اشتغال غیر رسمی تلقی کرد، اما ارتباط مستقیم آن‌ها با بازار غیررسمی زمین و مسکن قابل انکار نیست.

ب)طی سال‌های اخیر به دلایل مشخص بازار غیررسمی زمین و مسکن در شهرهای جهان در حال توسعه، گسترش چشم گیری پیدا کرده است که عبارتند از:

- نادیده انگاشتن اقشار کم درآمد در برنامه ریزی شهری، طرح‌ها و برنامه‌های رسمی و دولتی؛ عدم توجه به نحوه تامین مسکن آن‌ها در بازار رسمی مسکن و عدم پیش بینی مکانیسمی برای تامین مسکن و نحوه سکونت آن‌ها(پیران، 1374).

- تدوین ضوابط، معیارها و استانداردهای آرمانگرایانه و نامرتبط با توان مالی- اقتصادی و ناهمخوان با خصیصه‌های فرهنگی، خواست‌ها، اولویت‌ها و ترجیحات گروههای کم درآمد به عنوان اکثریت شهروندان شهر جهان سومی(پیران، 1374 و حبیبی، 1371).

ج) با توجه به ویژگی­های خاص شهرنشینی، الگوی خاص شهری شدن در جهان در حال توسعه و با توجه به دو عامل یاد شده، بخش قابل توجهی از شهروندان جهان سومی، مسکن و مآوای خود را از همین بازار غیررسمی زمین و مسکن تهیه می‌کنند. بازاری که به دلیل ترتیبات غیر رسمی، قابلیت انعطاف و شرایط انطباق پذیر با متقاضی را دارد. نوع مسکن عرضه شده در آن با ویژگی‌هایی چون تدریجی و مرحله ای بودن ساخت، تناسب با توان، تصمیم و اولویت متقاضی، تنوع زیاد در ابعاد و گزینش بالا و اتکا بر خود سازی و اشکال متنوع و متفاوت تصرف و تملک، ارجحیتی ویژه نسبت به بازار رسمی مسکن پیدا کرده، اما در عین حال با آن در رابطه بوده، بر آن تاثیر گذاشته و از آن متاثر است(پیران، 1374).

د) بازار غیررسمی زمین و مسکن در سال‌های اخیر حتی خالق مجموعه‌ها، کانون‌های سکونتی و سکونتگاه­های غیر رسمی است که از شهر اصلی نیز فاصله گرفته اند.

رویکردها و گزینه­های حل مشکل اسکان غیررسمی

از اوایل قرن بیستم که مسئله سکونتگاه­های غیررسمی مورد توجه جدی قرار گرفت رویکردهای مختلفی برای حل مسئله اسکان غیررسمی در دستور کار قرار گرفت. عمده این رویکردها در ادامه بیان خواهد شد که به دلیل اهمیت موضوع دو رویکرد آخر توضیح داده می‌شود.

الف ـ نادیده گرفتن^[12]، ب ـ حذف و تخلیه اجباری^[13]، ج ـ خودیاری^[14]، د ـ مسکن عمومی^[15]، ه ـ مکان و خدمات^[16]،

و ـ ارتقابخشی (بهسازی)^[17]: رویکرد ارتقابخشی (بهسازی) که بر ضرورت استفاده از قابیت­های درونزای فقرا و پرهیز از جابجایی آنان دلالت دارد، از اواخر دهه 1970میلادی و از زمانی آغاز شد که سکونتگاه­های فقیرنشین به عنوان یک پدیده ساختاری ماندگار پذیرفته شدند(un-habitat,2003: 130). همچنین این رویکرد بر این فرض استوار است که وضعیت محلی، چهارچوب قانونی و مقررات هر جامعه با جامعه دیگر متفاوت است و رویکردهای پیشین در حل مشکل، ناکام بوده­اند. سه عنصر اصلی در این طرح‌ها یافت می­شود. عنصر اول، تأمین خدمات پایه است. برای محلات کم­درآمد، سرانه هزینه خدمات­رسانی بسیار بالاست و اتکا به خدمات بازارمحور منطقی نیست، بنابراین ارائه خدمات لازم از سوی دولت ضروری است.(garau,2005: 53)

عنصر دوم عبارت است از ساماندهی کالبدی و بهینه­سازی و اصلاح معابر و صف­بندی ساختمان­ها و عنصر سوم ارتقابخشی مستلزم تأمین امنیت، حق سکونت و مالکیت است. این موضوع می­تواند در قالب مالکیت کامل یا در شکل اجاره بلندمدت تحقق یابد. یعنی در این رویکرد نیز به رسمیت شناختن حق مالکیت، عاملی اساسی به شمار می‌رود(ایراندوست، 1386: 82).

برنامه ارتقابخشی در سه محور اقدامات و راهکارها دنبال می­شود که ایجاد اشتغال و درآمد در این میان دارای نقش اساسی در بهبود مسکن و محیط زندگی فقرا است. در این جا علاوه بر پذیرش حق سکونت و توسعه و تقویت سرمایه اجتماعی در میان فقرا، افزایش درآمد ثابتی روی می­دهد که این امر به اصلاح و بهبود محیط و مسکن می‌انجامد. از مهمترین مزایای ارتقابخشی می­توان به این نکات اشاره کرد که ساختار اجتماعی موجود را حفظ می‌کند، نظام اقتصادی را بر هم نمی­ریزد، مسکن با هزینه کم را حفظ می­کند، مشکلات و پیامدهای منفی تجدید اسکان را به همراه ندارد یا به حداقل می­رساند (ایراندوست، 1386: 83 و 82). در جدول 1 می­توان بخش­های پروژه بهسازی و ارتقابخشی را مشاهده نمود.

جدول 1ـ اجزای پروژه بهسازی و ارتقابخشی محله‌های فقیرنشین

مأخذ:unescap,2001; 1

ـ توانمندسازی^[18]

در اواخر دهه 1970 یک شیوه جدید از جانب بانک جهانی و سازمان ملل متحد و مؤسسه بین­المللی ایالات متحده^[19](USAFD) به تدریج اتخاذ شد که بر اساس آن، دولت­ها زمینه و تسهیلات بهبود شرایط فقرا را شکل داده و این اجتماعات فقیر هستند که خود، راه ارتقای خود را می­یابند. در واقع توانمندسازی، ایجاد چهارچوب­های قانونی، نهادی، اقتصادی، مالی و اجتماعی برای افزایش کارایی اقتصادی و کارآمدی اجتماعی در توسعه بخش مسکن است .(Pugh, 2003: 328)

ارتقابخشی همراه با توانمندسازی اجتماعات محلی، رهیافتی نوین برای حل مسأله فقر شهری است که دیگر مهندسی ساختمان و تنها، تزریق منابع مالی را راهگشا نمی­داند، بلکه بر مهندسی اجتماعی با حمایت و تسهیل بخش عمومی و سازمان­های غیردولتی و محلی و مشارکت فعال افراد جامعه محلی نیز، تأکید فراوان دارد (هادیزاده بزاز، 1382: 37). در دهه 1980 میلادی مجموعه سیاست‌های متنوعی برای افزایش کارایی بخش مسکن اتخاذ شد که عمده­ترین آنها عبارت بودند از: افزایش حقوق مالکیت، افزایش و ساماندهی تأمین مالی، هدفمند و عقلایی کردن یارانه­ها، تأمین زیرساخت­ها، اصلاح مقررات و استانداردها، افزایش رقابت در بخش مسکن، خصوصی­سازی تأمین خدمات و همچنین فعال­کردن بنگاه­های طرف قرارداد کوچک­مقیاس، کارگران غیررسمی، شرکت­های خصوصی و سازمان­های غیردولتی و سازمان­های مبتنی بر اجتماعات محلی. (Burgess & et al, 1997a: 115)

برای توانمندسازی در این معنا نیاز به مقتدرسازی است که به مفهوم گسترش آزادی در انتخاب و عمل است و افزایش امکانات و دارایی­های فقرا جهت مشارکت در مذاکره، اعمال  نظر، کنترل و حفظ پیوند با نهادهای مسئولی است که در زندگی آنها تأثیرگذار است. عناصر کلیدی در مقتدرسازی نیز، دسترسی به اطلاعات، مشارکت و درگیری، پاسخگویی و ظرفیت­سازی محلی تعریف شده است(ایراندوست، 1386: 92). در نمودار شماره 1، رویکرد توانمندسازی نشان داده شده است.

نمودار 1- چهارچوب نظری ساماندهی اسکان غیررسمی و رویکرد توانمندسازیمأخذ: صرافی، 1381: 4

3- روش شناسی

این پژوهش به صورت توصیفی- تحلیلی است که در مورد روش گردآوری اطلاعات لازم به ذکر است به منظور بررسی دقیق و پی بردن به مشکلات محدوده­های موردنظر از روش‌های اسنادی و بررسی­‌های میدانی بهره گیری شده است. برای دستیابی به اطلاعات مورد نیاز و تکمیل بررسی، از مراجعه به آمار رسمی سازمان­های مربوطه (مانند مرکز آمار)، نهادهای محلی، اسناد و طرح­های سازمانی و مشاهدات میدانی استفاده شد.

4- بحث و بررسی

تهران بزرگترین کلانشهر کشور و در ردیف بزرگترین کلان شهرهای دنیا قرار دارد. طی نیم قرن گذشته جمعیت آن 9.6 برابرشده است. تصمیمات سیاسی- اداری و سیاست­های نامتوازن اقتصادی در سال­های گذشته، موجب ایجاد بسیاری از مشکلات جمعیتی- اجتماعی از جمله شکل گیری سکونتگاه­های نابهنجار شده است که از اوایل دهه 1360 از درونشهری به سکونتگاه­های خودروی حاشیه کلان شهری تهران تغییر مکان داده است(داودپور، 1384: 179). اسلام شهر، نسیم­شهر، گلستان -گُلِستان شهری است در استان تهران. گلستان (سلطان‌آباد) مرکز بخش گلستان شهرستان رباط‌کریم است-، کرج و بسیاری از این قبیل شهرهای امروزی، در اثر جابجایی­ها و مهاجرت­های جمعیتی بوجود آمده اند که در ادامه، تعدادی از آنها از زاویه خاص این پژوهش، بررسی خواهند شد.

موقعیت مناطق مورد مطالعه و شهرهای مورد بررسی در ادامه و در نقشه 1، نشان داده شده است. همانگونه که در این نقشه نیز مشاهده می­گردد، محدوده­های سکونتگاه­های غیررسمی مورد مطالعه در دو استان تهران و البرز (شهر کرج در استان البرز) واقع شده اند.

شکل 1- نقشه موقعیت نسیم­شهر، گلستان، اسلامشهر در استان تهران و کرج در استان البرز مأخذ:  Google Earth

نمودار 2- نحوه تصرف زمین و ملک به تفکیک محلات مورد بررسی در شهر کرج منبع: برداشت میدانی

نحوه تصرف زمین و وضعیت مالکیت

نحوه تصرف زمین از متغیرهای تاثیرگذار بر کیفیت مسکن و محیط مسکونی است. در صورتی که ملک دارای سند باشد دسترسی ساکنین به برخی تسهیلات چون وام و. .. سهل و آسان گردیده و این می تواند ارتقاء و بهبود کیفیت مسکن و محیط مسکونی را بهمراه داشته باشد. براساس مطالعات پیمایشی صورت گرفته در 3 محله سهرابیه، حصار و اخترآباد شهر کرج مشاهده گردید که 96.3 درصد نحوه تصرف زمین توسط ساکنین بصورت قولنامه ای، 3.1 درصد سند دار و نحوه­ی تصرف 0.6 درصد اراضی تصرفی است. وضعیت نحوه ی تصرف زمین و واحد مسکونی به تفکیک محلات هدف به شرح نمودار 2 ذیل است.

وضعیت مالکیت زمین و واحد مسکونی از متغیرهای تاثیرگذار بر وضعیت مسکن و محیط مسکونی است و بالابودن میزان مالکیت زمین و مسکن در یک محدوده بر کیفیت مسکن و ارتقاء محیط مسکونی نیز تاثیر گذار خواهد بود. براساس مطالعات پیمایشی در کرج، 75 درصد ساکنین 3 محله، مالک واحد مسکونی و 25 درصد ساکنین اجاره نشین هستند.

در محله سهرابیه 68.6 درصد ساکنین مالک زمین و واحد مسکونی و 31.4 درصد ساکنین محله اجاره نشین می­باشند. در محله اخترآباد 76 درصد ساکنین این محله مالک زمین و واحد مسکونی و 24 درصد ساکنین این محله اجاره نشین و در محله حصار 79.7 درصد ساکنین این محله مالک زمین و واحد مسکونی و 20.3 درصد ساکنین این محله مستاجر و اجاره نشین هستند. نمودار 3 نشان دهنده وضعیت مالکیت زمین و واحدهای مسکونی به تفکیک محلات هدف است.

 نمودار 3- وضعیت مالکیت زمین و واحدهای مسکونی به تفکیک محلات هدف شهر کرج منبع: برداشت میدانی

در مورد بررسی ای که درباره سکونتگاه­های غیررسمی در اسلامشهر صورت گرفته است، بر اساس سرشماری سال 1385 تعداد واحدهای مسکونی این محله 5338 واحد است که وضعیت مالکیت واحدهای مسکونی بر اساس یافته‌های حاصله از پرسشنامه و بررسی­های میدانی، به شرحی است که در نمودار شماره 4 می­آید. در مجموع از کل واحدهای مسکونی محله میان آباد 18 درصد دارای سند مالکیت بوده و بقیه فاقد سند مالکیت هستند.

نمودار 4- وضعیت کلی مالکیت زمین و واحدهای مسکونی بر اساس رسمی/غیررسمی بودن در میان­آباد اسلامشهر(درصد) منبع: برداشت میدانی

 در این خصوص از کل جامعه مورد بررسی، 11 درصد به صورت مستأجر رهنی، 18 درصد مستأجر رهنی ـ اجاره­ای و 21 درصد بصورت قولنامه­ای مالک واحد خود هستند. همچنین 41 درصد به صورت سند اوقافی واحد مسکونی را در اختیار داشتند و 9 درصد در خانه پدری ساکن هستند. در مجموع، بجز موارد اندک و استثنا، اغلب واحدهای مسکونی فاقد هرگونه سند رسمی است. زمین­های محله میان آباد و اطراف آن در اختیار اداره اوقاف است. در نمودار شماره 5 این وضعیت به تفکیک آماری مشاهده می‌گردد.

نمودار 5- نوع تصرف واحدهای مسکونی به تفصیل در محله میان­آباد اسلامشهر( به درصد)منبع: برداشت میدانی

بررسی دیگری در سال 1380 در مورد سه شهر نسیم شهر، اسلام شهر و گلستان بعنوان سه سکونتگاه خودرو پیرامون کلانشهر تهران انجام گردید. نتایج این بررسی نشان داده است که بخصوص در مراحل اولیه شکل گیری،  سکونتگاه­ها غالبآ قولنامه ای (غیررسمی) بوده اما در مراحل بعدی رشد، بتدریج رسمی و قانونی می‌شود. اغلب اراضی کشاورزی و با مالکیت خصوصی یا وقفی به صورت غیرقانونی تفکیک و پس از تبدیل کاربری به صورت قولنامه ای به فروش رسیده است(شیخی، 1381: 36). داده‌های مربوط به نحوه تامین زمین و مسکن در این سه شهر به شرح نمودار شماره 6 است.

نمودار 6- نحوه تامین زمین و مسکن طی مراحل رشد سکونتگاه­های غیررسمی در گلستان، نسیم شهر و اسلامشهر منبع: شیخی، 1381: 40